l Tar Lazio, con la sentenza n. 21202/2024, ha esaminato la questione dell’accesso delle imprese estere al mercato unionale degli appalti pubblici, chiarendo gli obblighi delle stazioni appaltanti in materia. In particolare, è stato ribadito che il quadro normativo dell’Unione Europea e nazionale consente la partecipazione di imprese provenienti da Paesi terzi, sia attraverso partecipazione diretta, sia indiretta mediante strumenti come l’avvalimento, a condizione che siano rispettati i criteri stabiliti dalla normativa vigente.

La sentenza si sofferma sull’art. 170 del d.lgs. 36/2023, che riproduce in sostanza quanto previsto dall’art. 137 del d.lgs. 50/2016. Tale disposizione impone un onere motivazionale aggravato per le stazioni appaltanti che decidano di accettare offerte tecniche che includano beni prodotti per oltre il 50% in Paesi extra-UE, nonostante non siano soddisfatti i requisiti stringenti imposti dalla norma. Il principio del “comply or explain”, derivante dalla normativa comunitaria, richiede infatti una motivazione esplicita e puntuale per giustificare l’ammissione di tali offerte, che rappresentano una deroga all’obbligo di esclusione previsto dal regolamento.

La pronuncia ha sottolineato che tale onere motivazionale è essenziale per garantire trasparenza, parità di trattamento e rispetto delle regole sulla concorrenza nell’ambito degli appalti pubblici, oltre a tutelare gli interessi strategici dell’Unione. Inoltre, si precisa che, in mancanza di adeguata motivazione, l’accettazione dell’offerta potrebbe essere censurata per violazione delle norme nazionali e comunitarie in materia di appalti.

Pubblicato il 26/11/2024

1. 21202/2024 REG.PROV.COLL.
2. 11053/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60, 74 e 120, comma 5, cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 11053 del 2024, proposto da – OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Andrea Stefanelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– OMISSIS – a socio unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Maria Cristina Pieretti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

– OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dei relativi effetti,

della determina d’aggiudicazione del 23 settembre 2024, con cui la stazione appaltante ha affidato la fornitura del lotto 2 (CIG – OMISSIS -) della gara a procedura aperta suddivisa in lotti per la fornitura di autobus urbani ad alimentazione elettrica mini/corti plug-in ed autobus suburbani alimentati a gasolio euro VI in favore dell’aggiudicatrice.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di – OMISSIS – a socio unico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2024 il Dott. Christian Corbi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 24 ottobre 2024, depositato in data 28 ottobre 2024, – OMISSIS – (di seguito breviter anche “– OMISSIS –”) adiva l’intestato Tribunale nei confronti di – OMISSIS – a S.U. (di seguito breviter anche “– OMISSIS –”), in qualità di parte resistente (stazione appaltante), e di – OMISSIS – (di seguito breviter anche “– OMISSIS –”), in qualità di controinteressato (aggiudicatrice), per ivi sentir, previa sospensione dei relativi effetti, annullare la determina d’aggiudicazione del 23 settembre 2024, con cui la stazione appaltante ha affidato la fornitura del lotto 2 (CIG – OMISSIS -) della gara a procedura aperta suddivisa in lotti per la fornitura di autobus urbani ad alimentazione elettrica mini/corti plug-in ed autobus suburbani alimentati a gasolio euro VI in favore dell’aggiudicatrice.

A sostegno del ricorso, – OMISSIS – ha allegato i motivi di seguito meglio esaminati.

2. In data 8.11.2024, parte resistente si costituiva in giudizio con memoria depositata in data 8.11.2024 insistendo, in via pregiudiziale di rito, nell’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse del ricorrente, in relazione alla seconda doglianza e nell’infondatezza, nel merito, della prima doglianza.
3. Benchè ritualmente resa edotta della pendenza della lite, la controinteressata non si costituiva in giudizio.
4. Alla camera di consiglio del 11.11.2024, il Collegio dava avviso alle parti della possibile definizione del giudizio in esito all’udienza cautelare ai sensi degli artt. 60 e 120, comma 5, c.p.a.
5. Tanto premesso, il combinato disposto degli artt. 39 e 76, comma 4, c.p.a. e 276, comma 2, c.p.c., così come interpretato dal CDS, A.P., n. 5/2015, impone, in via prioritaria, l’esame delle questioni pregiudiziale di rito (presupposti processuali e condizioni dell’azione) rispetto a quelle preliminari di merito e al merito stesso.
6. In tale ottica, deve dapprima essere vagliata l’eccezione sollevata dalla resistente, avente a oggetto l’improcedibilità del ricorso per carenza di interesse della ricorrente in relazione alla seconda doglianza, in quanto l’offerta di – OMISSIS -, al pari di quella dell’aggiudicataria, avrebbe comunque a oggetto beni prodotti all’estero per oltre il 50%.

L’eccezione è infondata.

Infatti, anche ove risultasse fondato il secondo motivo di ricorso, siffatto accoglimento, come meglio si dirà in seguito, non determinerebbe l’automatica esclusione dell’offerta della controinteressata-aggiudicataria dalla gara, ma farebbe salvo il potere della stazione appaltante, ove quest’ultima ritenesse di non ritirare in autotutela gli atti di gara, di rideterminarsi sull’aggiudicazione nel rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 170 D. Lgs. 36/2023. Con la conseguenza per la quale l’eccezione in esame risulta priva di qualsivoglia capacità “paralizzante” del ricorso introduttivo del giudizio.

7. Nel merito, il ricorso risulta parzialmente fondato.

7.1. Con il primo motivo di ricorso, – OMISSIS – ha dedotto la violazione degli artt. 65, 69, 91 e 104 D. Lgs. 36/2023, in quanto l’impresa ausiliata, poi risultata aggiudicataria della gara, si sarebbe avvalsa di un’impresa ausiliaria – che, in quanto tale, dovrebbe essere considerata, al pari della prima, operatore economico ex all’allegato I.1. lett. l) – avente sede al di fuori di uno degli Stati membri (in specie, nella Repubblica popolare cinese), cosicchè l’avvalimento sarebbe inoperante. E ciò in quanto l’art. 69 D. Lgs. 36/2023 consentirebbe la partecipazione di operatori economici alle gare in ambito UE solo se “contemplati dagli allegati 1, 2, 4 e 5 delle note generali dell’Appendice 1 dell’UE dell’Accordo sugli Appalti Pubblici e dagli accordi internazionali cui l’Unione è vincolata”. Ebbene la Repubblica cinese non avrebbe stipulato alcun accordo di tal fatta.

Tale doglianza è infondata.

Come chiarito dalla giurisprudenza (TAR Piemonte, n. 1110/2021) – ma il principio è evincibile anche dalle linee guida della Commissione europea sulla partecipazione di offerenti e beni di paesi terzi al mercato degli appalti della UE – “gli operatori economici di paesi terzi che non hanno alcun accordo che prevede l’apertura del mercato degli appalti dell’UE o i cui beni, servizi e lavori non sono contemplati in un tale accordo, non hanno un accesso garantito alle procedure di appalto nell’UE e possono essere esclusi” (Comunicazione del 24.7.2019).

Da quanto precede si ricava che l’accesso di tali imprese estere al mercato unionale degli appalti pubblici, lungi dall’essere vietato dalla legge, è ammesso, ma non è garantito, cosicchè la stazione appaltante ben può, motivando, escludere l’impresa di tal fatta dalla gara.

Il postulato appena enucleato trova applicazione non solo nei casi di partecipazione diretta dell’impresa extraunionale agli appalti indetti nell’area UE, ma anche nell’ipotesi di partecipazione indiretta agli stessi, che si realizza tramite l’istituto dell’avvalimento.

Del resto, l’impresa ausiliaria non può essere considerata mero soggetto terzo rispetto al contratto d’appalto, dovendosi essa impegnare non soltanto nei confronti dell’impresa ausiliata, ma anche nei confronti della stazione appaltante, a mettere a disposizione del concorrente le risorse di cui esso sia carente, cosicchè tale impegno finisce per costituire presupposto di legittimità del provvedimento di aggiudicazione (per identità di ratio cfr. TAR Lazio – Roma, Sez. I bis, n. 5896/2007). Di qui la responsabilità solidale dell’ausiliaria e dell’ausiliata nei confronti della stazione appaltante (art. 104, comma 7, D. Lgs. 36/2023).

Nel caso di specie, l’avvalimento dell’impresa aggiudicatrice deve quindi ritenersi valido ed efficace.

7.2. Con il secondo motivo di ricorso, – OMISSIS – ha dedotto che, in ogni caso, sussisterebbe la violazione dell’art. 170 D. Lgs. 36/2023 in quanto, vertendosi nell’ambito dei settori speciali, la stazione appaltante avrebbe omesso di motivare le ragioni per le quali essa ha ritenuto di non escludere l’offerta tecnica avente a oggetto un bene prodotto per oltre il 50% in un Paese extraunionale.

La doglianza è fondata.

L’art. 170 D. Lgs. 36/2023 (di seguito anche “nuovo codice”), in perfetta corrispondenza con il previgente art. 137 del D. Lgs. 50/2016, pone, in capo alla stazione appaltante, l’onere motivazionale aggravato in caso di mancato respingimento dell’offerta tecnica avente a oggetto un bene prodotto per oltre il 50% in un Paese extraunionale.

Come chiarito sul punto dalla Relazione al nuovo codice (p. 201), la norma costituisce attuazione del principio di derivazione comunitaria del c.d. “comply or explain”, cosicché la scelta di non escludere un produttore di un Paese terzo che non soddisfi i requisiti previsti dalla norma, fungendo da eccezione rispetto alla suddetta esclusione, deve essere accompagnata da una motivazione espressa (TAR Catania n. 2809/2023).

Del resto, la logica “escludente” in parola – per la quale l’esclusione dell’offerta di un bene prodotto per oltre il 50% in un Paese extraunionale costituisce la regola, mentre l’opposta ammissione l’eccezione – ben si evince dall’art. 170, comma 3, del nuovo codice (attuativo a sua volta dell’art. 85 della Direttiva 2014/25/UE), in quanto tale ultima norma prevede che, in caso di equivalenza tra due offerte, è preferita quella che non può essere respinta.

8. Applicando tali principi al caso di specie, deve ritenersi che l’aggiudicazione in questa sede gravata non contenga alcuna motivazione circa la non esclusione dell’offerta tecnica poi aggiudicata, cosicchè il provvedimento in esame deve essere annullato. Con la conseguenza per la quale, impregiudicato il potere della resistente di ritirare in autotutela gli atti di gara, quest’ultima è tenuta, in caso contrario, a rideterminarsi sull’aggiudicazione nei limiti e ai fini di cui all’art. 170 D. Lgs 36/2023.
9. Quanto alle diverse domande spiegate dalla ricorrente, aventi a oggetto il subentro della stessa nel contratto d’appalto per cui è causa ovvero, in via subordinata, al risarcimento dei danni da essa patiti (in ottica di danno emergente e lucro cessante) per non aver potuto eseguire il predetto contratto, le stesse sono infondate.

9.1. L’intervenuto annullamento dell’aggiudicazione per difetto di motivazione, lungi dal conferire al ricorrente il bene della vita richiesto (da conseguirsi tramite aggiudicazione e quindi stipula del contratto), non pregiudica, di contro, il potere della stazione appaltante di rideterminarsi sull’aggiudicazione nel modo in cui si è già determinata, previo espletamento dell’onere motivazionale nel rispetto dell’art. 170 del nuovo codice.

9.2. Le medesime considerazioni e gli stessi argomenti valgono, a fortiori, con riferimento alla domanda risarcitoria spiegata dal ricorrente, cui si aggiunga che difetta in atti la prova che la stazione appaltante abbia effettivamente stipulato il contratto per cui è causa con l’impresa risultata aggiudicataria nella gara.

10. Per il principio di soccombenza, s’impone la condanna di parte resistente alla rifusione delle spese di lite del presente giudizio, liquidate come in dispositivo, in favore di parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Roma, Sezione II bis), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna parte resistente alla rifusione delle spese di lite del presente giudizio in favore di parte ricorrente che liquida in € 2.500,00, per compensi, oltre R.S.G. (15%), C.P.A. (4%) e I.V.A. (22%), salvo e impregiudicato il diritto al rimborso al contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Giuseppe Licheri, Referendario

Christian Corbi, Referendario, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Christian Corbi		Pietro Morabito

IL SEGRETARIO