L’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001 disciplina due fattispecie di lottizzazione abusiva: la lottizzazione materiale e la lottizzazione negoziale (o cartolare). La lottizzazione materiale si verifica con la realizzazione di opere che determinano una trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici vigenti. La lottizzazione “cartolare”, invece, si concretizza attraverso atti negoziali che frazionano il terreno in lotti, rivelando inequivocabilmente la destinazione edificatoria degli stessi. Per la sussistenza della lottizzazione negoziale non è sufficiente il mero riscontro di una trasformazione del suolo mediante il frazionamento del terreno collegato a plurime vendite. È essenziale che i lotti derivanti dal frazionamento, per le loro oggettive caratteristiche, ripetano in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti, tenendo conto delle dimensioni, della natura dei terreni, della destinazione degli appezzamenti secondo gli strumenti urbanistici, del numero dei lotti, dell’ubicazione o dell’eventuale previsione di opere di urbanizzazione. In sostanza, l’attività negoziale che comporta il frazionamento e la vendita di appezzamenti di terreno rappresenta un indizio di intento edificatorio, il quale deve essere corroborato da ulteriori circostanze fattuali che rendano evidente e non equivocabile il fine edificatorio perseguito. Nel caso di specie, la lottizzazione abusiva che coinvolge una pluralità di soggetti con un comportamento coordinato  ha leso il bene giuridico protetto dall’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001, ben potendo, con una condotta uguale e contraria riparare la lesione arrecata alla potestà pianificatoria comunale.

Pubblicato il 10/05/2024

1. 04221/2024REG.PROV.COLL.
2. 07516/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7516 del 2020, proposto da
– OMISSIS -, rappresentata e difesa dagli avvocati Dario Migliore, Ciro Sito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Afragola, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Affinito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Michele Romaniello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Seconda)  – OMISSIS -, resa tra le parti, avverso e per l’annullamento: dell’ordinanza n.  – OMISSIS – del 4/9/2012 del Comune di Afragola di repressione di reati di abusivismo edilizio per lottizzazione abusiva, oltre agli atti presupposti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Afragola;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 maggio 2024 il Cons. Luigi Massimiliano Tarantino. Nessuno è comparso per le parti costituite.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al TAR della Campania l’odierna appellante invocava l’annullamento dell’ordinanza n. – OMISSIS – del 4/9/2012 di repressione di reati di abusivismo edilizio per lottizzazione abusiva.
2. Il primo giudice respingeva il ricorso, valutando come infondate le censure relative al difetto di motivazione, di avviso di avvio del procedimento, di insorgenza di uno stato di legittimo affidamento in capo all’originaria ricorrente, e di violazione dell’art. 30, d.P.R. n. 380/2001.
3. Avverso la pronuncia indicata in epigrafe propone appello l’originaria ricorrente che ne lamenta l’erroneità per le seguenti ragioni: la lottizzazione abusiva è fattispecie che si configura in presenza della realizzazione di opere, in zona non adeguatamente urbanizzata, globalmente apprezzabili in termini di trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, di aggravio del relativo carico insediativo e, soprattutto, di pregiudizio per la potestà programmatoria attribuita all’amministrazione, vale a dire di opere che devono essere, quindi, valutate con riguardo alla ratio dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, il cui bene giuridico tutelato risiede nella necessità di salvaguardare la potestà programmatoria e le connesse attribuzioni di controllo a garanzia dell’ordinata pianificazione urbanistica, del corretto uso del territorio e della sostenibilità dell’espansione abitativa in rapporto agli standard apprestabili. Nel caso di specie alcun elemento di carattere fattuale e giuridico consentirebbe di ritenere provato l’intento lottizzatorio da parte dell’appellante, sia pure nella sua forma cartolare. Nel caso di specie, vertendosi in tema di lottizzazione cartolare, l’appellante non avrebbe nessuna possibilità di modificare con un comportamento attivo l’esito del procedimento amministrativo, come invece è possibile in caso di rimozione di abusi già realizzati e subisce una sanzione di carattere afflittivo in carenza di una condanna in violazione della presunzione di innocenza di cui all’art. 27 della Carta Costituzionale e dell’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo.
4. Costituitosi in giudizio, il Comune di Afragola argomenta in ordine al rigetto dell’avverso gravame.
5. Preliminarmente, occorre prendere atto che in seconde cure l’originaria ricorrente ha contestato solo uno dei capi della sentenza impugnata, ossia quello relativo alla corretta applicazione dell’art. 30, d.P.R. n. 380/2001, sicché per le ulteriori doglianze la pronuncia del TAR risulta passata in giudicato.
6. Prima di vagliare funditus l’appello, è opportuno premettere una ricostruzione in fatto della vicenda che ha dato origine al provvedimento impugnato. L’appellante è proprietaria di 2 lotti di terreno in Afragola di cui al fl.12 p.lle 813 e 814, acquisiti a circa 8 anni l’uno dall’altro, interclusi da lotti limitrofi e sui quali non è stata realizzata alcuna edificazione. Con il provvedimento impugnato l’amministrazione comunale accertava l’esistenza di una lotizzazione abusiva nei confronti di quattordici proprietari di terreni in relazione alla particella n. 24 del foglio 12 località “Saggese” in forza della realizzazione di opere edili abusive e di atti catastali e notarili in forza dei quali sono state create dieci nuove particelle. Da ciò è derivata una lottizzazione di una enorme fascia di territorio comunale in contrasto con le norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale e del piano dei cinque comuni. I terreni oggetto del provvedimento impugnato, infatti, ricadono in zona “E” agricola.
7. Tanto premesso, deve rilevarsi l’infondatezza dell’odierno gravame.

La giurisprudenza di questo Consiglio ha a più riprese (cfr. da ultimo Cons. St., Sez. II, 4 gennaio 2024, n. 154) chiarito che in tema di lottizzazione abusiva l’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001 contempla due fattispecie di lottizzazione abusiva (anche concorrenti nell’ipotesi cosiddetta mista), ovverosia una lottizzazione materiale, consistente nella realizzazione, anche nella sola fase iniziale, di opere che comportino un’abusiva trasformazione urbanistica o edilizia dei terreni in violazione degli strumenti urbanistici e una lottizzazione negoziale (detta anche cartolare), laddove la trasformazione avvenga tramite atti negoziali che determinino un frazionamento del terreno in lotti tali da denunciare in modo inequivoco la destinazione a scopo edificatorio.

In particolare per la sussistenza di quest’ultimo tipo di lottizzazione non è sufficiente il mero riscontro di una trasformazione del suolo avvenuta mediante il frazionamento del terreno collegato a plurime vendite (ovvero tramite atti negoziali equivalenti), ma è essenziale che i lotti derivanti dal frazionamento, per le loro oggettive caratteristiche, ripetano in modo non equivoco la destinazione scopo edificatorio degli atti adottati dalle parti, avuto riguardo soprattutto alla dimensione correlata alla natura dei terreni e alla destinazione degli appezzamenti considerata sulla base degli strumenti urbanistici, al numero, all’ubicazione o all’eventuale previsione di opere di urbanizzazione.

Ai fini dell’accertamento della sussistenza di una lottizzazione abusiva “cartolare” non è sufficiente il mero riscontro del frazionamento del terreno collegato a plurime vendite, ma è richiesta anche l’acquisizione di un sufficiente quadro indiziario dal quale sia oggettivamente possibile desumere, in maniera non equivoca, la destinazione a scopo di edificazione perseguito mediante gli atti posti in essere dalle parti. In altri termini, l’attività negoziale avente ad oggetto il frazionamento e il trasferimento di appezzamenti di terreno rileva quale indizio di un intento che deve trovare peraltro conferma anche in altre circostanze che rendano evidente la non equivocità del fine della futura edificazione, rilevando al riguardo la sussistenza di circostanze fattuali certe e univoche, che confermino che l’attività posta in essere è propedeutica alla realizzazione di un abuso o alla trasformazione del suolo ai fini edificatori. Nel caso in esame il provvedimento impugnato è fondato proprio sulla ravvisata sussistenza di una lottizzazione abusiva “mista”, dalla quale “emerge evidente la natura lottizzatoria abusiva della operazione immobiliare avente scopo edificatorio, nonché l’illegittimità del processo di pianificazione territoriale ed urbanistico; in sostanza sono state realizzate recinzioni con diverse tipologie delle particelle interessate di quadratura inferiore ai 3.000 metri quadrati, mentre le costruzioni abusive evidenziano lo scopo edificatorio dei frazionamenti e delle suddivisioni realizzati in contrasto con le prescrizioni delle Norme Tecniche di Attuazione del PRG vigente. Infatti i fondi interessati dalla lottizzazione abusiva ricadono in Zona E – agricola ai sensi del PRG vigente adottato con D.P.G.R.C. n.3032/77 ed in Zona B7 – Insediamenti edificati radi in territorio agricolo o costituenti “frange” del tessuto urbano consolidato ai sensi del Piano Urbanistico – Territoriale adottato con Deliberazione del Consiglio Comunale n.85 del 26 luglio 2010.

In definitiva, nella fattispecie in esame sono stati evidenziati elementi fattuali che complessivamente evidenziano la presenza di una lottizzazione abusiva, dal momento che sia in forza di atti giuridici che in forza di opere che comportano la trasformazione urbanistica e edilizia dei terreni, ossia recinzioni e strade una particella con destinazione agricola è stata frazionata in lotti di ridotte dimensioni contraddicendo esplicitamente la vocazione agricola del terreno.

Quanto, infine, alla paventata violazione della presunzione di innocenza di cui all’art. 27 della Carta Costituzionale e dell’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo, deve preliminarmente rilevarsi che il procedimento penale non è giunto ad alcun accertamento di fatto. Nel merito, invece, deve ribadirsi quanto precisato dalla pronuncia di questo Consiglio n. 148/2023. Ossia che il sindacato di questo Giudice attiene alla piena conoscenza del fatto e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’amministrazione, al fine di verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova invocati dall’amministrazione, la loro affidabilità e la loro coerenza, e se essi sono idonei a corroborare le conclusioni che la stessa amministrazione ne ha tratto, non secondo il canone di valutazione dell'”oltre ogni ragionevole dubbio”, proprio del giudizio penale avente direttamente ad oggetto le condotte e la responsabilità personale dell’imputato, ma di credibilità razionale della decisione amministrativa alla luce degli elementi posti dall’amministrazione a giustificazione della stessa, essendo poi onere del ricorrente, tramite il ricorso, quello di contestare la veridicità dei fatti, o di rappresentate circostanze atte ad incrinare la credibilità del processo intellettivo sottostante la decisione dell’amministrazione.

In proposito, la giurisprudenza ha chiarito che i principi costituzionali e sovranazionali di buona fede e di presunzione di non colpevolezza invocabili dai contravventori allo scopo di censurare un asserito deficit istruttorio e motivazionale consistente nell’omessa individuazione dell’elemento psicologico dell’illecito contestato possono al più essere spesi al fine dell’applicazione della sanzione penale accessoria della confisca urbanistica contemplata dall’art. 44 del D.P.R. n. 380 del 2001 (reputata comunque compatibile con l’art. 7 CEDU dalla Corte europea dei diritti dell’uomo: Grande Chambre, 28 giugno 2018, n. 1828), nel mentre l’argomento medesimo non è utilmente invocabile al fine dell’irrogazione della sanzione ammnistrativa dell’acquisizione coattiva dell’immobile al patrimonio del Comune, contemplata dall’art. 30, comma 8, del D.P.R. n. 380 del 2001, in quanto atto vincolato (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 maggio 2019, n. 3196; Cons. Stato, sez. II, 24 giugno 2019, n. 4320, CGARS Sez. giur. n. 93 del 8 febbraio 2021).

Da ultimo, non ha alcun rilievo giuridico la lamentata impossibilità dell’appellante di accedere ad un ravvedimento operoso a differenza di quanto accade in caso di realizzazione di un’opera abusiva. L’argomento in questione, infatti, non convince atteso, che la lottizzazione in esame riguarda una pluralità di soggetti che con un comportamento coordinato hanno leso il bene giuridico protetto dall’art. 30, d.P.R.. n. 380/2001 e che con lo stesso comportamento coordinato potrebbero riparare alla lesione arrecata alla potestà pianificatoria comunale.

8. L’appello in esame deve, quindi, essere respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge in favore del Comune di Afragola.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 maggio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere, Estensore

Oreste Mario Caputo, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

IL SEGRETARIO