Con la sentenza n. 9367 del 21 novembre 2024, il Consiglio di Stato, Sez. V, ha ribadito la validità della procura speciale alle liti rilasciata in data successiva all’adozione dell’atto impugnato, su supporto cartaceo con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, allegata al messaggio PEC con cui è notificato il ricorso e depositata contestualmente ad esso. Tale configurazione soddisfa i requisiti dell’art. 83, comma 3, c.p.c., che assimila la procura apposta in calce o su foglio separato materialmente congiunto al ricorso.

La decisione, nel contesto del processo amministrativo, enfatizza l’interpretazione costituzionalmente orientata del diritto di difesa, garantito dagli artt. 24 e 111 Cost., nonché dalle norme sovranazionali di cui all’art. 47 della Carta di Nizza, all’art. 19 del TUE e all’art. 6 CEDU. Il Consiglio ha sottolineato come il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale richieda di evitare interpretazioni formalistiche che compromettano il diritto della parte ad accedere al giudice, privilegiando criteri di ragionevolezza e proporzionalità.

La sentenza chiarisce che il riferimento a strumenti come la mediazione o la negoziazione assistita, talvolta presente nella procura, non costituisce motivo di invalidità, ma può essere considerato un mero refuso, a meno che non emerga inequivocabilmente l’intenzione di non proporre ricorso. In ambito civile, il principio è stato confermato dalla Cassazione, che ha precisato che il requisito di specialità della procura, per essere soddisfatto, non richiede la contestualità temporale con la redazione del ricorso, purché essa sia materialmente o informaticamente congiunta all’atto, non antecedente alla pubblicazione dell’atto impugnato e non successiva alla notificazione del ricorso stesso (Cass., S.U., n. 2075 e n. 2077 del 2024).

Particolare rilievo è attribuito alla conformità della procura digitale. La copia digitalizzata della procura redatta su supporto cartaceo, autenticata dal difensore e allegata al messaggio PEC con cui l’atto è notificato o inserita nella busta telematica al momento del deposito, è stata considerata valida quale procura speciale ex art. 83, comma 3, c.p.c., a condizione che non contenga elementi incompatibili con l’intento di proporre ricorso.

La decisione, che riforma la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. IV, n. – OMISSIS – del 2022, si inserisce in un orientamento consolidato volto a garantire un equilibrio tra rigore formale e tutela sostanziale del diritto di difesa.

Pubblicato il 21/11/2024

1. 09367/2024REG.PROV.COLL.
2. 02179/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2179 del 2023, proposto dalla società – OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Ilaria Giannessi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Sannazzaro De Burgondi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Adavastro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini n.30;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano (sezione quarta) n. – OMISSIS -, pubblicata il 16 luglio 2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Sannazzaro De Burgondi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 il consigliere Marina Perrelli e preso atto del deposito della richiesta di passaggio in decisione senza la preventiva discussione, ai sensi del Protocollo d’intesa del 10 gennaio 2023, da parte degli avvocati Giannessi e Adavastro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società appellante ha impugnato la sentenza del T.a.r. per la Lombardia n. – OMISSIS – del 2022 con la quale è stato dichiarato inammissibile per difetto di procura speciale il ricorso proposto avverso l’ordinanza n. 4 del 19 marzo 2022 del Comune di Sannazzaro De’ Burgondi di decadenza delle licenze per l’esercizio del servizio di autonoleggio da rimessa con conducente a lei intestate n. 17 del 2 dicembre 2014, relativa al veicolo Mercedes V220 CDI Long Sport, targato EW451ZK, e n. 16 del 16 agosto 2017, relativa al veicolo BMW 520d Berlina, targato EP115PG, per mancata sostituzione dei mezzi alienati nel periodo di sei mesi dalla loro cessione e per mancato esercizio del servizio, senza giustificato motivo, per un periodo superiore a 90 giorni (art. 30, comma 1 lett. d) ed e) del Regolamento comunale per il servizio di noleggio da rimessa con conducente).

1.2. La società appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata con due motivi volti a censurare l’erroneità della declaratoria di inammissibilità del ricorso sotto il profilo sostanziale e procedurale e con ulteriori due motivi che ripropongono le doglianze – 1) incompetenza per violazione dell’art. 29 del Regolamento comunale per il servizio di autonoleggio; 2) decadenza, per inutile decorso del termine di 30 giorni di cui all’art. 30, comma 2, del Regolamento comunale per il servizio di autonoleggio, dal potere sanzionatorio per inerzia colpevole nell’effettuazione dei controlli – non esaminate dal giudice di primo grado a seguito della definizione in rito della controversia.

2. Il Comune appellato si è costituto in giudizio ed ha concluso per il rigetto dell’appello, difendendosi anche nel merito dei motivi articolati con il ricorso di primo grado e non esaminati dal T.a.r., nonché riproponendo, ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a., l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per carenza di interesse non potendo la società appellante più ambire, anche in caso di ipotetico accoglimento del gravame, alla conservazione delle licenze, a seguito della perdita della titolarità dei mezzi e del servizio e della conseguente mancanza dei requisiti, previsti dall’art. 8 della legge n. 21 del 1992 e dal Regolamento comunale per l’esercizio dell’attività.
3. Alla pubblica udienza del 24 ottobre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4. Occorre esaminare, in via prioritaria, i motivi con i quali parte appellante ha censurato la declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado per difetto di procura speciale.

4.1. Con la sentenza appellata il giudice di primo grado ha ritenuto che la procura rilasciata recasse “un generico richiamo al “presente giudizio”, senza alcun altro riferimento utile alla individuazione della controversia da instaurare”, che anzi “la non riferibilità della procura alla impugnazione dell’ordinanza indicata in epigrafe si evince dai riferimenti al procedimento di mediazione di cui al d.lgs. n. 28/2010 e alla convenzione di negoziazione assistita” e che “non possono, poi, trovare applicazione i principi sulla specialità della procura apposta a margine o in calce al ricorso in quanto la procura è stata depositata come allegato separato; né la procura speciale depositata dalla ricorrente in data 14.7.2022 può sanare il vizio”, richiamando a sostegno delle proprie conclusioni la giurisprudenza anche di questo Consiglio di Stato sulla inapplicabilità della sanatoria ex post e dell’art. 182 c.p.c. dovendo la procura precedere la formalizzazione dell’istanza processuale alla quale è riferita.

4.2. Secondo la società appellante la procura non sarebbe generica in considerazione dell’espressa indicazione nell’epigrafe del ricorso della procura speciale posta in calce all’atto, nonché del fatto la procura, che reca una data di conferimento (14 aprile 2022) successiva all’ordinanza impugnata, è stata redatta su supporto cartaceo e successivamente asseverata dal difensore, in conformità alle prescrizioni dell’art. 83 c.p.c. e dell’art. 8, commi 2 e 3, del d.p.c.m. 16 febbraio 2016, come ripreso dall’art. 8 dell’allegato 1 del decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2020.

Né, infine, ricorrerebbero ragioni per non applicare l’art. 182, comma 2, c.p.c. e per non concedere il termine in sanatoria per la regolarizzazione della procura ad litem, nonostante fosse stata depositata, in data 14 luglio 2022, in vista dell’udienza camerale, una nuova procura recante ogni elemento necessario per ovviare alla asserita genericità di quella posta in calce al ricorso e con esso notificata.

4.3. I motivi sono fondati e meritevoli di accoglimento.

Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, in tema di procura speciale alle liti, alla luce dei principi della Costituzione – artt. 24 e 111 Cost.- e delle norme di livello sovranazionale – art. 47 della Carta di Nizza, art. 19 del Trattato sull’Unione europea, art. 6 CEDU -, il diritto di difesa assume una “centralità fondamentale, volta a far sì che possa trovare reale attuazione lo scopo ultimo al quale il processo è di per sé orientato, ossia l’effettività della tutela giurisdizionale, nella sua essenziale tensione verso una decisione di merito” e, pertanto, occorre “evitare eccessi di formalismo e, quindi, restrizioni del diritto della parte all’accesso ad un tribunale che non siano frutto di criteri ragionevoli e proporzionali” (Cass. S.U. n. 2075 del 2024; Cass. S.U. n. 2077 del 2024; Cass. S.U. n. n. 13453 del 2017; Cass., S.U., n. 27199 del 2017).

Nella recente sentenza n. 2075 del 2024 la Cassazione ha affermato che “in tema di ricorso per cassazione, il requisito della specialità della procura, di cui agli artt. 83, comma terzo, e 365 c.p.c., non richiede la contestualità del relativo conferimento rispetto alla redazione dell’atto cui accede, essendo a tal fine necessario soltanto che essa sia congiunta, materialmente o mediante strumenti informatici, al ricorso e che il conferimento non sia antecedente alla pubblicazione del provvedimento da impugnare e non sia successivo alla notificazione del ricorso stesso” . Nella coeva sentenza n. 2077 del 2024 la Cassazione ha precisato che “in caso di ricorso nativo digitale, notificato e depositato in modalità telematica, l’allegazione mediante strumenti informatici – al messaggio di posta elettronica certificata (PEC) con il quale l’atto è notificato ovvero mediante inserimento nella “busta telematica” con la quale l’atto è depositato – di una copia, digitalizzata, della procura alle liti redatta su supporto cartaceo, con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, integra l’ipotesi, ex art. 83, terzo comma, c.p.c., di procura speciale apposta in calce al ricorso, con la conseguenza che la procura stessa è da ritenere valida in difetto di espressioni che univocamente conducano ad escludere l’intenzione della parte di proporre ricorso per cassazione”.

4.4. Alla luce dei suesposti principi, la procura rilasciata il 14 aprile 2022, in data successiva all’adozione dell’atto impugnato, su supporto cartaceo con sottoscrizione autografa della parte e autenticata con firma digitale dal difensore, allegata al messaggio di PEC con il quale l’atto è notificato e depositata unitamente al ricorso, integra l’ipotesi, ex art. 83, comma 3, c.p.c., di procura speciale apposta in calce al ricorso, con la conseguenza che la stessa è da ritenere valida.

Né, infine, i riferimenti al procedimento di mediazione di cui al d.lgs. n. 28/2010 e alla convenzione di negoziazione assistita possono essere considerati espressioni che univocamente conducano ad escludere l’intenzione della parte di reagire all’atto amministrativo a sé sfavorevole, potendosi considerare alla stregua di un mero refuso.

4.5. Per tali ragioni l’appello deve essere accolto con conseguente riforma della sentenza nella parte in cui ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di procura speciale.

5. In virtù del principio dell’effetto devolutivo dell’appello, in base al quale è rimessa al giudice di secondo grado la completa cognizione del rapporto controverso, con integrazione e/o correzione – ove necessario – della motivazione della sentenza appellata e senza che rilevino, pertanto, le eventuali carenze motivazionali di quest’ultima, occorre ora passare all’esame dei motivi di censura non esaminati dal giudice di primo grado e riproposti dall’appellante nel presente giudizio (Cons. Stato, V, n. 3308 del 2021; Cons. Stato, V, n. 430 del 2020; Cons. Stato, V, n. 609 del 2017).
6. I motivi sono infondati nel merito e vanno respinti, ragione che esime il Collegio dall’esaminare l’eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse, riproposta anche nel presente giudizio dall’amministrazione appellata.
7. Con l’ordinanza n. 4 del 2022 l’amministrazione appellata ha dichiarato la decadenza delle licenze per l’esercizio del servizio di autonoleggio da rimessa con conducente n. 17 del 2 dicembre 2014, relativa al veicolo Mercedes V220 CDI Long Sport, targato EW451ZK, e n. 16 del 16 agosto 2017, relativa al veicolo BMW 520d Berlina, targato EP115PG, intestate alla società ricorrente, per mancata sostituzione dei mezzi alienati nel periodo di sei mesi dalla loro cessione e per mancato esercizio del servizio, senza giustificato motivo, per un periodo superiore a 90 giorni (art. 30, comma 1 lett. d) ed e) del Regolamento comunale per il servizio di noleggio da rimessa con conducente).

Tale declaratoria si fonda sull’interrogazione del sistema MCTC del 21 febbraio 2022 dalla quale è emersa la radiazione per esportazione UE Romania del veicolo BMW 520d Berlina, targato EP115PG, in data 17 gennaio 2020 e del veicolo Mercedes V220 CDI Long Sport, targato EW451ZK, in data 7 febbraio 2020, nonché dall’accesso all’ACI – PRA del 28 febbraio 2022 dal quale è risultata la denuncia per cessazione della circolazione di entrambi i detti veicoli rispettivamente in data 17 gennaio 2020 e in data 7 febbraio 2020.

7.1. Tanto premesso è infondato e va disatteso il primo motivo con il quale parte appellante deduce l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di competenza ad adottarla da parte del responsabile della struttura di Polizia Locale in quanto l’art. 29 del Regolamento comunale per il servizio di autonoleggio attribuisce tale competenza al Sindaco.

Secondo la giurisprudenza anche di questa sezione, ai sensi dell’art. 107 del d.lgs. n. 267 del 2000 che etero integra le previsioni regolamentari, spetta al dirigente e non al sindaco la competenza ad adottare detta tipologia di atti. Anche a voler prescindere dal chiaro riparto di competenze tra sindaco e dirigenti amministrativi, disegnato dalla richiamata norma generale del TUEL, occorre evidenziare che le licenze oggetto di controversia non sono state rilasciate dal sindaco ma dal dirigente responsabile del compente settore che ha curato anche tutta l’istruttoria sulla quale si fonda l’ordinanza impugnata. Quindi, anche in applicazione del principio del contrarius actus, l’autorità competente a dichiarare la decadenza rispetto ad una licenza/autorizzazione/concessione è la stessa che l’ha adottata, salva diversa espressa previsione di legge che nel caso di specie non ricorre, non potendo prevalere la norma regolamentare rispetto alla norma primaria (Cons. Stato, III, n. 3431 del 2023).

7.2. E’ infondata e va disattesa anche la seconda censura con la quale parte appellante deduce la decadenza, per inutile decorso del termine di 30 giorni di cui all’art. 30, comma 2, del Regolamento comunale per il servizio di autonoleggio, dal potere sanzionatorio per inerzia colpevole nell’effettuazione dei controlli.

Il Collegio osserva che in base all’art. 14, comma 2, del Regolamento comunale il titolare dell’autorizzazione è tenuto a segnalare al competente ufficio ogni variazione che riguardi l’organizzazione dell’impresa e che sia idonea a incidere sull’autorizzazione rilasciata.

A fronte di tale specifico onere gravante sul titolare dell’autorizzazione emerge per tabulas e non risulta contestata la circostanza che nel caso di specie la società appellante non ha mai informato l’amministrazione appellata né della radiazione per esportazione, né della dichiarazione di cessazione dalla circolazione dei due veicoli cui sono connesse le autorizzazioni dichiarate decadute con l’ordinanza impugnata. Dalla narrativa anche di parte appellante emerge che nel mese di febbraio 2022 il legale rappresentante della società appellante ha chiesto informazioni telefoniche in ordine alle modalità per la cessione a terzi delle autorizzazioni, circostanza che ha indotto l’amministrazione ad espletare le dovute verifiche sui detti titoli onde poter dare risposta all’istanza rivoltale.

Tanto premesso, pur a voler considerare perentorio il termine di 30 giorni di cui al comma 2 dell’art. 30 del Regolamento per l’esercizio del potere di decadenza, il dies a quo per il suo decorso non può che essere fatto decorrere dalla conoscenza del fatto e, quindi, nel caso di specie dalla richiesta di informazioni del legale rappresentante della società appellante sulle modalità di trasferimento delle autorizzazioni e non anche dal verificarsi del fatto – radiazione per esportazione e denuncia di cessazione dalla circolazione dei veicoli -, non essendo configurabile a carico dell’autorità emittente un costante autonomo obbligo di controllo della permanenza di tutti i requisiti per il loro rilascio.

8. Per tali ragioni l’appello deve essere accolto limitatamente alla declaratoria di inammissibilità e, in riforma della sentenza appellata, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato ammissibile e respinto nel merito.
9. La particolarità della vicenda indice a ritenere sussistenti giusti motivi per compensare le spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie limitatamente alla limitatamente alla declaratoria di inammissibilità e, in riforma della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Milano (sezione quarta) n. – OMISSIS -, pubblicata il 16 luglio 2022, il ricorso di primo grado deve essere dichiarato ammissibile e respinto nel merito.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Marina Perrelli		Diego Sabatino

IL SEGRETARIO