Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con la sentenza n. 6388/2024, ha accolto il ricorso proposto da un’associazione operante nel settore del collezionismo di veicoli storici contro il Comune di Napoli, avente ad oggetto l’annullamento di una disposizione dirigenziale e degli atti presupposti che vietavano la circolazione, in determinate fasce orarie e categorie, dei veicoli Euro 0 ed Euro 1, incluse le auto d’epoca e storiche, nell’ambito di un programma comunale di miglioramento della qualità dell’aria. I provvedimenti, adottati in attuazione di una delibera di Giunta del 2020, erano motivati dalla necessità di conformarsi agli obblighi derivanti dalla direttiva 2008/50/CE e dal decreto legislativo n. 155/2010, volti alla riduzione dell’inquinamento atmosferico. La parte ricorrente lamentava, in particolare, l’illegittima assimilazione dei veicoli storici a quelli ordinari in termini di impatto ambientale, contestando un difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Il Collegio ha rilevato che la delibera e i successivi provvedimenti dirigenziali non avevano adeguatamente considerato la specificità dei veicoli storici, la cui circolazione è già fortemente limitata dal Codice della Strada (art. 60 del d.lgs. 285/1992). I veicoli d’epoca, infatti, possono essere utilizzati solo in occasione di manifestazioni autorizzate e previa concessione di un’apposita autorizzazione, mentre i veicoli di interesse storico o collezionistico, pur potendo circolare con maggior libertà, devono rispettare stringenti requisiti e rappresentano una quota estremamente esigua del parco circolante. La documentazione fornita dalla parte ricorrente ha dimostrato che i veicoli ultra-ventennali costituiscono meno del 2% dei mezzi circolanti in Campania, con un impatto trascurabile sulle emissioni complessive.

Dal punto di vista normativo, il Tribunale ha richiamato l’art. 7 del Codice della Strada, che consente agli enti locali di limitare la circolazione per esigenze di prevenzione dell’inquinamento atmosferico, ma impone che tali limitazioni siano basate su istruttorie adeguate e motivate. In mancanza di specifiche analisi relative al contributo effettivo dei veicoli storici all’inquinamento, i provvedimenti del Comune sono stati ritenuti viziati per difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Il Tribunale ha inoltre valorizzato i principi affermati dal Consiglio di Stato e dal T.A.R. Lazio in casi analoghi, secondo cui le restrizioni alla circolazione devono tenere conto della peculiarità dei veicoli storici e non possono applicarsi indiscriminatamente.

In conclusione, la sentenza ha annullato i provvedimenti impugnati nella parte in cui includevano i veicoli storici nei divieti di circolazione senza prevedere specifiche deroghe o esenzioni. Il Collegio ha sottolineato la necessità di bilanciare gli obiettivi di tutela ambientale con il rispetto delle peculiarità e del valore culturale dei veicoli storici, invitando l’amministrazione comunale a rivedere i propri provvedimenti sulla base di un’istruttoria più approfondita e conforme ai principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Pubblicato il 20/11/2024

1. 06388/2024 REG.PROV.COLL.
2. 05361/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5361 del 2021, proposto da
– OMISSIS -, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Barbieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Andreottola, Annalisa Cuomo, Anna Pulcini, Anna Ivana Furnari, Andrea Camarda, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

– della disposizione dirigenziale n. 15 del 29 settembre 2021 avente ad oggetto “azioni per il miglioramento della qualità dell’aria ai sensi della delibera di Giunta comunale n. 193 del 18 giugno 2020”;

– di ogni atto presupposto, connesso e/o conseguente se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente ivi compreso, per quanto di ragione, della delibera di Giunta del Comune di Napoli n. 193 del 18 giugno 2020 con la quale è stato approvato “un programma di azioni per il miglioramento della qualità dell’aria”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 novembre 2024 il dott. Gianluca Di Vita e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 25.11.2021 e depositato il 14.12.2021 è impugnata la disposizione dirigenziale n. 15 del 29.9.2021 adottata in esecuzione della delibera della Giunta Comunale di Napoli n. 193 del 18.6.2020 pubblicata all’Albo Pretorio il 19.6.2020, parimenti gravata, con cui è stata vietata la circolazione, salvo specifiche esenzioni (es. veicoli delle forze dell’ordine e di emergenza):

29. a) dal 6 ottobre 2021 e fino a data da destinarsi, dal lunedì al venerdì, dalle 8:30 alle 18:30 degli autoveicoli inferiori alla classe Euro 0 ed Euro 1 includendovi anche le “auto d’epoca e/o storiche” (disposizione dirigenziale n. 15 del 29.9.2021);
30. b) dal 6 ottobre 2021 al 31 marzo 2022, dal lunedì al venerdì dalle ore 8:30 alle ore 18:30 della circolazione su tutto il territorio cittadino delle autovetture esclusivamente ad alimentazione diesel e dei veicoli commerciali ad alimentazione esclusivamente diesel di categorie N1, N2 e N3 inferiori o uguali ad Euro 4 e dei motoveicoli e ciclomotori di categoria inferiore o uguale ad Euro 2 (ricomprendendovi dunque, anche tutte quelle d’epoca e/o storiche in assenza di specifica esenzione).

Parte ricorrente lamenta la mancata previsione di una specifica esenzione al divieto per gli autoveicoli ed i motoveicoli d’epoca e/o storici e affida il gravame ai seguenti motivi di diritto:

– incompetenza del Comune ai sensi dell’art. 7 del Codice della strada in quanto il potere di interdire per la tutela della salute la circolazione dei veicoli fuori dai centri abitati (ipotesi alla quale andrebbe ascritto il potere esercitato, come documentato nel ricorso a pag. 7 laddove si pone in evidenza che il divieto interessa aree esterne al perimetro abitato individuato con delibera di Giunta Comunale n. 423 del 22.12.1995) spetterebbe unicamente al Prefetto, mentre il Comune potrebbe esercitare tale potere solo per ragioni di incolumità pubblica ovvero per urgenti e improrogabili motivi attinenti alla tutela del patrimonio stradale o per esigenze di carattere tecnico, ipotesi che non sarebbero ravvisabili nel caso in esame;

– difetto di istruttoria e di motivazione, in quanto il Comune non avrebbe considerato che i veicoli d’epoca/storici costituiscono una percentuale molto esigua rispetto alla totalità di quelli circolanti e sostiene che: I) i veicoli “d’epoca” ex art. 60 del Codice della strada non possono essere ricompresi de plano nel novero dei veicoli inquinanti “ordinari” né essere assimilati ai medesimi in termini di apporto inquinante, in quanto essi possono circolare solo per determinate manifestazioni ed in presenza di apposita autorizzazione, dunque il contributo alla emissione di particelle inquinanti non potrebbe essere certamente equiparato, nemmeno in minima parte, a quello dei veicoli “ordinari” di categoria pari o inferiore alla Euro 0, Euro 1 ed Euro 2; II) i veicoli “di interesse storico o collezionistico” possono circolare solo se muniti del certificato di rilevanza storica, pertanto il loro numero sarebbe ridotto rispetto al totale dei mezzi circolanti sicché il divieto in questione non avrebbe ragion d’essere come risulta dai dati contenuti nel ricorso (veicoli circolanti con fabbricazione dai 20 ai 29 anni pari all’1,69% di quelli circolanti in Campania; dai 30 ai 39 anni con percentuale dello 0,24%; da oltre 40 anni con percentuale dello 0,11%);

– difetto di istruttoria e di motivazione sotto distinto profilo: l’utilizzo di tali veicoli sarebbe naturalmente limitato, attesa la delicata “tenuta fisica” di tali veicoli (di fattura almeno ultraventennale) e la necessità di “conservare le caratteristiche originarie di fabbricazione” al fine di ottenere e conservare il certificato di interesse storico/collezionistico; inoltre i provvedimenti impugnati sarebbero connotati da eccessiva rigidità nella misura in cui essi non contemplano alcuna deroga ai divieti di circolazione al fine di eseguire le ordinarie attività di manutenzione.

Si è costituito il Comune di Napoli che eccepisce l’inammissibilità del ricorso per mancata tempestiva impugnazione della delibera di Giunta Comunale n. 193 del 18.6.2020 con la quale è stato approvato un programma di azioni per il miglioramento dell’aria e, in particolare, al punto 1, è stata vietata la circolazione dal lunedì al venerdì di tutte le autovetture e i veicoli commerciali Euro 0 e Euro 1, comprese quelle classificate come “auto d’epoca e/o “storiche”, dalle ore 8,30 alle ore 18,30 su tutto il territorio cittadino.

Nel merito, l’ente locale replica alle censure e chiede il rigetto del gravame evidenziando che l’attività provvedimentale in contestazione scaturisce da procedure di infrazione della Commissione europea per violazioni delle norme eurounitarie contro l’inquinamento dell’aria, con particolare riferimento alla direttiva 2008/50/CE, conseguenti a ripetuti sforamenti dei valori limite del particolato PM10 e del biossido di azoto all’interno di alcune aree del territorio italiano, tra cui quelle di Napoli e Caserta.

Dopo il deposito di una ulteriore memoria del Comune, all’udienza del 5.11.2024 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, non ha pregio l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla difesa del Comune.

Ed invero il ricorso ha ad oggetto l’atto concretamente lesivo, nella parte in cui ha imposto il divieto di circolazione per veicoli d’epoca e di interesse storico; difatti, la determinazione dirigenziale n. 15/2021 costituisce attuazione della misura programmatica di cui alla delibera giuntale n. 193/2020 ed è stata adottata nell’esercizio del potere previsto dall’art. 7, comma 1, lettera b), del Codice della strada (D. Lgs. 30 aprile 1992, n. 285), che prevede la possibilità per l’ente locale di “limitare la circolazione di tutte o di alcune categorie di veicoli per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio ed il Ministro per i beni culturali e ambientali”.

Passando al merito, va rammentato che la materia diretta al miglioramento dell’aria nell’ambiente è stata oggetto di profonda innovazione con il recepimento della direttiva 2008/50 CE.

Con il D.Lgs. n. 155/2010 (“Attuazione della direttiva 2008/50/CE relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa”) sono stati previsti dei Piani e misure per il raggiungimento dei valori limite e dei livelli critici, per il perseguimento dei valori – obiettivo, nonché per il mantenimento dei limiti previsti (art. 9) e per la riduzione del rischio di superamento delle soglie di allarme (art. 10). In tale prospettiva, i piani possono anche individuare i criteri per limitare la circolazione dei veicoli a motore e si prevede che all’attuazione delle previsioni ivi contenute, in merito alla limitazione della circolazione dei veicoli a motore, provvedono i Sindaci o la diversa Autorità individuata dalle Regioni o dalle Province autonome (art.11).

Ciò posto, sono fondate le censure con cui si deduce difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Occorre rammentare che l’art. 60 del D.Lgs. n. 285/1992 distingue i veicoli “con caratteristiche atipiche” in:

– “veicoli d’epoca”, che comprendono “i motoveicoli e gli autoveicoli cancellati dal P.R.A. perché destinati alla loro conservazione in musei o locali pubblici e privati, ai fini della salvaguardia delle originarie caratteristiche tecniche specifiche della casa costruttrice, e che non siano adeguati nei requisiti, nei dispositivi e negli equipaggiamenti alle vigenti prescrizioni stabilite per l’ammissione alla circolazione”; la relativa circolazione può essere consentita “soltanto in occasione di apposite manifestazioni o raduni autorizzati, limitatamente all’ambito della località e degli itinerari di svolgimento delle manifestazioni o raduni”, purché siano muniti di una particolare autorizzazione rilasciata dal competente ufficio del Dipartimento per i trasporti terrestri nella cui circoscrizione è compresa la località sede della manifestazione o del raduno;

– “veicoli di interesse storico o collezionistico”, che includono tutti i motoveicoli e autoveicoli di cui risulti l’iscrizione in appositi registri ed in possesso dei requisiti di cui all’art. 215 del D.P.R. 495/1992 (Regolamento di attuazione del Codice della strada) tra i quali spiccano: i) “La data di costruzione deve risultare precedente di almeno 20 anni a quella di richiesta di riconoscimento nella categoria in questione.”; ii) “Le caratteristiche tecniche devono comprendere almeno tutte quelle necessarie per la verifica di idoneità alla circolazione del motoveicolo o dell’autoveicolo” con riferimento ai freni, dispositivi di segnalazione acustica, silenziatori e tubi di scarico, segnalazione visiva e d’illuminazione, pneumatici, sospensioni, vetri e specchi retrovisori.

Come rilevato dalla giurisprudenza amministrativa in analoghi giudizi (T.A.R. Lazio, Roma, n. 15408/2023; Consiglio di Stato, Sez. I, parere n. 799/2021), sono illegittimi quei provvedimenti che parificano de plano, in punto di regime di circolazione, i veicoli di interesse storico e collezionistico iscritti nei registri di cui all’art. 60 del Codice della strada ai veicoli “inquinanti” meramente appartenenti alle classi di omologazione Euro 0, 1, 2 e 3, non dotati di alcuna iscrizione in registri né muniti di alcun certificato attestante la storicità.

Va rilevato che non è sufficiente il mero decorso del tempo affinché un veicolo possa ottenere l’iscrizione in uno dei registri di cui all’art. 60 del Codice della strada o un certificato di storicità, posto che la disciplina di settore (D.M. 17.12.2009) detta una regolamentazione molto rigorosa quanto ai requisiti richiesti e in punto di svolgimento della verifica da parte di un esaminatore che attesti la persistente autenticità del veicolo (originalità delle componenti) e tenuta (stato di conservazione).

D’altronde, il numero esiguo di veicoli di interesse storico o collezionistico (come documentato dalla ricorrente), riferibile al territorio della amministrazione resistente, e il loro ontologico utilizzo limitato nel tempo impongono, sul piano istruttorio, che questi ultimi siano soggetti a un regime differenziato e peculiare – alla stessa stregua di quanto previsto dal Codice della strada che, per l’appunto, prevede appunto una disciplina specifica – che coniughi il valore dell’ambiente con quello della tutela dei valori storico-culturali e del collezionismo storico.

In altri termini, l’amministrazione, nella prospettiva di una compiuta valutazione delle specificità delle singole categorie di mezzi circolanti, avrebbe dovuto modulare diversamente le misure contenenti, tra l’altro, il divieto di circolazione introdotto, dal momento che la platea dei veicoli de quibus risulta in effetti molto esigua, sia in relazione al numero assoluto che con riferimento a quelli con omologazione inferiore ad Euro 0, con la conseguenza che, in assenza di contrarie e documentate deduzioni dell’ente locale, deve ritenersi che l’impatto preponderante sulla qualità dell’aria derivi per lo più dai mezzi tradizionali.

Nel quadro delle considerazioni che precedono, i provvedimenti impugnati non risultano adeguatamente proporzionati rispetto all’obiettivo di contenere e ridurre sul territorio le componenti inquinati in atmosfera.

Si aggiunga che il provvedimento comunale appare connotato da eccessiva rigidità, nella misura in cui non contempla deroghe ai divieti di circolazione per la considerazione che i veicoli storici, costituenti una testimonianza diretta del patrimonio storico, tecnico e culturale in senso lato del Paese, hanno bisogno di particolari cure di manutenzione delle varie componenti (meccanica, carrozzeria, ricambi, restauro, selleria, ecc.), in mancanza delle quali verrebbe seriamente compromessa la possibilità di una loro adeguata custodia e conservazione (Consiglio di Stato, sez. I, parere n. 799/2021).

In questa prospettiva – e pur avendo doverosamente come obiettivo primario quello della salvaguardia del diritto alla salute dei cittadini – una diversa declinazione dei divieti e delle relative deroghe con riguardo ai veicoli d’epoca e di interesse storico o collezionistico sembra più rispondente alla necessità di trovare un punto di equilibrio e di sintesi, che tenga contestualmente conto anche della salvaguardia dei concorrenti valori ed interessi del collezionismo privato.

In conclusione il ricorso va accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui hanno esteso il divieto di circolazione ai veicoli d’epoca e di interesse storico/collezionistico, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti che l’amministrazione potrà adottare in applicazione dei principi illustrati nella presente decisione.

La novità delle questioni esaminate giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti indicati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Davide Soricelli, Consigliere

Gianluca Di Vita, Consigliere, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Gianluca Di Vita		Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO