Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, con sentenza n. 5991/2024, ha affrontato una controversia tra il Comune di Caserta e il Comune di Casagiove, relativa alla delimitazione dei confini territoriali, decisa con una deliberazione della Provincia di Caserta adottata ai sensi della L.R. n. 54/1974. Il ricorso del Comune di Caserta contestava la legittimità dell’atto provinciale, in quanto avrebbe erroneamente attribuito al Comune di Casagiove alcune aree, asserendo che tali strade rientrano nei propri confini territoriali. Il Comune ricorrente ha basato la propria posizione su documentazione amministrativa e catastale che, a suo dire, confermava la titolarità e l’attribuzione delle aree al proprio territorio. La Provincia e il Comune di Casagiove, invece, hanno sostenuto la correttezza della procedura seguita.

Il Tribunale ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui l’attività di accertamento dei confini tra enti territoriali, diversamente dalle modifiche delle circoscrizioni territoriali, ha natura meramente ricognitiva e deve basarsi sugli atti amministrativi di data certa che individuino il confine vigente. Applicando tali principi, il Collegio ha ritenuto infondata la tesi del Comune di Caserta, giudicando corretta l’attribuzione dei confini effettuata dalla Provincia, poiché risultante dagli ultimi atti ufficiali disponibili. La sentenza ha inoltre sottolineato che, in caso di controversie confinarie, si applicano anche le regole probatorie dettate dall’art. 950 c.c., valorizzando i documenti catastali come elemento sussidiario di prova. Di conseguenza, il ricorso del Comune di Caserta è stato respinto, confermando la legittimità della deliberazione impugnata e ribadendo il carattere rigoroso e documentale che deve contraddistinguere l’accertamento dei confini.

Pubblicato il 08/11/2024

1. 05991/2024 REG.PROV.COLL.
2. 04044/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4044 del 2024, proposto da
Comune di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Raffaele Mele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Provincia di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Daniela Maddaloni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Casagiove, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Centore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
– OMISSIS -,  – OMISSIS -,  – OMISSIS -,  – OMISSIS -, rappresentati e difesi dagli avvocati Marco Mancini, Paolo Mancini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
ad opponendum:
– OMISSIS -, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano Casertano, Nunzio Mazzocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensiva,

– della Deliberazione del Consiglio Provinciale di Caserta n. 23 del 13 giugno 2024 recante oggetto “Legge Regionale n° 54 del 29/10/1974. Determinazione della delimitazione dei confini tra i Comuni di Caserta e Casagiove. Provvedimenti” e di tutti gli atti ad essa allegati e negli stessi richiamati, nonché di ogni atto preordinato, connesso, conseguente e/o comunque influente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Caserta e di Comune di Casagiove;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – È controversa, nel presente giudizio, la legittimità della deliberazione (n. 23/2023) con la quale il Consiglio provinciale di Caserta – ai sensi dell’art. 13 della L.R. 29 ottobre 1974, n. 54 – ha provveduto, in difetto di previo accordo, su richiesta del comune di Casagiove, a delimitare i confini tra i comuni di Caserta e Casagiove.
2. – Avverso la deliberazione è insorto il comune di Caserta, deducendo che la Provincia avrebbe erroneamente incluso nel territorio del Comune di Casagiove due strade –  – OMISSIS – (nella sua interezza) e  – OMISSIS – (nella sua mezzeria sinistra, direzione nord-sud) – rientranti, invece, nel suo ambito territoriale.

2.1. – L’illegittima modificazione riduttiva dei suoi confini, come pure l’errata dicitura utilizzata dalla Provincia (“ex strada provinciale per San Leucio” in luogo di “ – OMISSIS –”), argomenta il comune di Caserta, emergerebbero, anzitutto, dal raffronto degli stralci delle mappe catastali allegati alla impugnata delibera (sub 1 e 2) con lo stradario del Comune di Caserta, con l’estratto dal Portale Geourba del Comune di Casagiove e dalla visione dei cartelli indicatori apposti dal Comune di Caserta all’inizio e al termine di  – OMISSIS -, contenenti lo stemma del Comune (come da fotografie prodotte in giudizio).

2.2. – La proprietà di  – OMISSIS – in capo al comune di Caserta sarebbe documentalmente comprovata – soprattutto – dall’intervenuta “consegna” del relativo tratto di strada da parte della stessa Provincia, effettuato a norma dell’art. 7, Legge n. 126 del 12 febbraio 1958 (secondo cui i tratti di strade provinciali all’interno degli abitati con popolazione superiore a 20.000 abitanti – come la città di Caserta e non anche Casagiove – sono da considerarsi comunali).

2.2.1. – Con tre distinti verbali dell’11 luglio 1988, del 13 maggio 1989 e del 21 febbraio 1990, approvati dalla Giunta Provinciale con deliberazione n. 1857 dell’11 dicembre 1992, infatti, la Provincia di Caserta consegnò i tratti, ivi indicati, della strada ratione temporis denominata strada provinciale “SS.87- Ercole-Casagiove-SS.7”, al Comune di Caserta che, con delibera di Giunta comunale n. 812 del 28 novembre 2001, conferì al tratto stradale oggetto del verbale di consegna del 21 febbraio 1990 la denominazione “ – OMISSIS –”, specificamente riferita all’arteria stradale con inizio alla confluenza di  – OMISSIS -, via Martiri di Caiazzo e via San Leucio e termine su via Camusso.

2.3. – Quanto a “ – OMISSIS –”, essa – deduce ancora il Comune ricorrente – non è oggetto di alcuno dei tre verbali di consegna innanzi indicati, trattandosi di strada comunale da sempre inclusa nel territorio del Comune di Caserta nonché appartenente al Comune di Caserta come evincibile dallo stradario del Comune di Caserta e dalla Delibera di Giunta del Comune di Caserta n. 183/2019.

3. – L’impugnata delibera – oltreché erronea, secondo l’assunto dell’amministrazione ricorrente, siccome documentalmente smentita sulla scorta di quanto sopra dedotto – presenterebbe ulteriori profili di illegittimità, segnatamente:

– risulterebbe affetta da incompetenza e adottata in carenza di potere giacché, risolvendosi in una (surrettizia) modifica riduttiva della circoscrizione territoriale del Comune di Caserta, si porrebbe in palese violazione dell’art. 1, L.R.C. n. 54/1974, secondo cui “alla modifica della circoscrizione territoriale dei Comuni esistenti in Campania si provvede con legge regionale” (motivo sub 2);

– risulterebbe viziata atteso che, pur essendo un “atipico e abnorme atto amministrativo ablativo”, non dispone alcun ristoro patrimoniale per il comune di Caserta, viceversa inciso dal pregiudizio economico arrecato alle casse comunali (motivo sub 3);

– sarebbe stata assunta in violazione del cit. art. 7, L. n. 126/1958, vigente al momento della “consegna” al comune di Caserta del tratto di strada ( – OMISSIS -) di cui al cit. verbale provinciale del 21 febbraio 1990, quest’ultimo inspiegabilmente dalla Provincia deprivato di rilievo a fini istruttori pur essendo stato menzionato nella delibera impugnata (motivo sub 4);

– l’omesso utilizzo, nella delibera, del toponimo “ – OMISSIS –”, violerebbe l’art. 1 R.D. n. 1188/1927 e le disposizioni della Legge n. 118/1954, che attribuiscono esclusivamente al Comune ricorrente, proprietario della strada, il potere di denominarla (motivo sub 5);

– la delibera si porrebbe in conflitto con gli atti amministrativi definitivi ivi elencati (la Delibera di Giunta Comunale di Caserta n. 812/2001, il verbale della Commissione per la toponomastica del marzo del 2001 il Decreto del Prefetto di Caserta n. 1091/1 dell’11 gennaio 2002, la Delibera di Giunta comunale di Caserta n. 183 dell’11 novembre 2019 etc.) (motivo sub 6).

4. – Si sono costituiti in giudizio il comune di Casagiove e la provincia di Caserta, entrambi svolgendo ampie controdeduzioni a sostegno della correttezza degli accertamenti effettuati e della legittimità dell’avversata delibera, chiedendo, di conseguenza, la reiezione del ricorso siccome infondato.
5. – Sono intervenuti in giudizio, ad adiuvandum, Farmacia dottor  – OMISSIS -, Farmacia dottor  – OMISSIS -,  – OMISSIS -,  – OMISSIS – e, ad opponendum, la società  – OMISSIS – Farmacia della Dr.ssa  – OMISSIS – – OMISSIS – & c. s.a.s.”, rispettivamente ricorrenti e controinteressata nel giudizio (NRG 1553/2023) originato dall’impugnazione, innanzi alla Sezione III di questo T.A.R., del decreto dirigenziale n. 120 del 24 marzo 2023, con cui la Regione Campania ha autorizzato il trasferimento dei locali della sede farmaceutica n. 1 del Comune di Casagiove (Farmacia  – OMISSIS – della Dr.ssa  – OMISSIS – – OMISSIS – & C.) presso “[al]la via Provinciale per  – OMISSIS –”, ad avviso dei ricorrenti “sconfinando” nel territorio del comune di Caserta e, in ogni caso, in contrasto con la pianta organica delle farmacie di Casagiove.
6. – Alla camera di consiglio del 23 ottobre 2024, in vista della quale le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche, la controversia, previo avviso ex art. 60 c.p.a., ravvisandosene i presupposti, è stata introitata in decisione per essere definita con sentenza in forma semplificata.
7. – Secondo gli indirizzi in materia di liti confinarie tra comuni – la cui cognizione appartiene alla giurisdizione estesa al merito di questo Giudice ex art. 134, comma 1, lett. d) c.p.a. (che richiama le “controversie aventi ad oggetto […] le contestazioni sui confini degli enti territoriali”) – elaborati nel corso del tempo dalla giurisprudenza, l’attività amministrativa diretta all’accertamento dei confini tra i comuni, ontologicamente diversa da quella diretta a provocare modifiche alle loro circoscrizioni (ora riservate alla legge), non comporta alcun intervento costitutivo oppure modificativo dei confini contestati, e anche l’eventuale azione giurisdizionale ha ad oggetto un mero accertamento e natura meramente ricognitoria, in quanto non si domanda una modificazione del confine, ma un accertamento di esso, senza che si deduca un conflitto fra i rispettivi titoli del dominium, bensì un contrasto d’interpretazione del contenuto dei medesimi (cfr. Corte Cost. n. 55 del 1993; Cons. Stato, Sez. V, 21/08/2023, n. 7855).

7.1. – Ciò posto, la ricerca della linea di demarcazione dei confini fra due enti territoriali, allorché la stessa sia controversa, deve essere identificata verificando quale sia al momento attuale il confine da ritenersi vigente alla luce degli ultimi atti di data certa che si rinvengano, da cui consegue che l’indagine deve arrestarsi al primo e più recente documento che abbia definito con certezza i confini per cui è causa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 31 dicembre 2008, n. 6733; Cons. Stato, Sez. IV, 22 marzo 2005 n. 1136; Cons. Stato, Sez. IV, 23 ottobre 1998, n. 1361; T.A.R. Campania – Salerno, sez. I, 9/2/2021, n. 344; T.A.R. Lazio – Roma, sez. I, 5 settembre 1994, n. 1290).

7.2. – Si applicano, inoltre, anche alla controversia in esame, tutte le regole della cognizione di accertamento, ivi inclusa quella dettata dall’art. 950 c.c., secondo cui è ammesso ogni mezzo di prova e, in mancanza di altri elementi, il giudice deve attenersi alle mappe catastali. D’altronde <<la regola sussidiaria stabilita dall’art. 950 c.c. si fonda su una logica assolutamente condivisibile, dal momento che essa ascrive valenza probatoria, in assenza di ogni altro elemento, ad atti amministrativi i quali, sia pure valevoli principalmente a fini tributari, postulano nondimeno una compiuta istruttoria di tipo estimale incentrata sulle caratteristiche fisico-economiche di una particolare porzione di territorio, finanche graficamente rappresentata>> (Cons. Stato, Sez. V, 6733/2008 cit.).

7.3. – I confini dei comuni limitrofi sono accertati, quindi, sulla base dei dati catastali più recenti e, per la determinazione dei confini tra comuni fanno fede i dati catastali più recenti del Nuovo Catasto Terreni rispetto ad ogni altra prova documentale (T.A.R. Sardegna, sez. II, 9 marzo 2015, n. 417); è dunque illegittima la rideterminazione dei confini tra due Comuni operata prescindendo dalle chiare evidenze catastali disponibili (T.A.R. Salerno, sez. I, n. 344/2021, cit., confermata da Cons. Stato, Sez. V, n. 7855/2023, cit.).

8. – Ciò premesso, nel caso di specie assume rilievo decisivo, alla luce di quanto appena osservato, la considerazione che l’impugnata determinazione dei confini dei comuni di Caserta e di Casagiove sia fondata, come chiarito nella relazione istruttoria che ne costituisce il sostrato motivazionale, del tutto legittimamente, sulle mappe catastali d’impianto dei due comuni (foglio 4 per Casagiove e foglio 26 per Caserta, allegati al provvedimento), le quali – il dato è incontestato – risultano perfettamente sovrapponibili e coincidenti, altresì, con i confini rinvenuti sul P.R.G. del Comune di Casagiove (così non è, invece, quanto al P.R.G. di Caserta).
9. – L’accertamento compiuto dalla Provincia non è inficiato, ad avviso del Collegio, dal cit. verbale di consegna al comune di Caserta della Strada Provinciale “SS. 87 – Ercole – Casagiove – SS. 7” del 21 febbraio 1990.

9.1. – Diversamente da quanto opinato, a siffatta “consegna” deve riconoscersi (al pari dell’inclusione della via nello stradario comunale: si v. Cons. Stato, Sez. V, 07/12/2010, n. 8624), infatti, valore solo ricognitivo-dichiarativo (e non, invece, costitutivo della proprietà), essendo l’individuazione dell’ente proprietario della strada inclusa nel centro abitato di un Comune ancorata unicamente alla ricorrenza dei presupposti di legge (stabiliti dall’art. 7, L. n. 126/1958 e, successivamente, dall’art. 2, d.lgs. n. 285/1992, cd. “Codice della strada”), la quale – con formulazione inequivoca – dispone che “sono comunali le strade (…) all’interno degli abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali o provinciali che attraversano abitati con popolazione non superiore a ventimila abitanti” (valore ribassato a diecimila dal cit. art. 2 del d.lgs. n. 285/1992), senza che rilevino, invece – come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. Cass. civ., Sez. III, 26/06/2024, n. 17668; Sez. III, 02/03/2012, n. 3253; Sez. II, 30/03/2010, n. 7742) – l’atto di declassamento della strada in questione (nella specie la delibera del Consiglio Provinciale di Caserta n. 333 del 21 luglio 1976) o l’atto di consegna dallo Stato o dalla Provincia al Comune.

9.2. – Sulla scorta di tali premesse deve dunque ritenersi che, nel caso in esame, alcun effetto traslativo ex lege (della proprietà della strada de qua) si sia verificato nei confronti del comune di Caserta, e ciò in quanto il tratto stradale oggetto di “consegna” da parte della Provincia nel 1990 (e declassato nel 1976) non attraversa(va), alla luce dei confini comunali per come evincibili dalla relativa mappa catastale, il cd. abitato di Caserta, essendo posto al di là del confine del territorio cittadino, con conseguente difetto del presupposto “topografico”.

9.3. – L’elemento topografico pare al Collegio, nella sua obiettività, un dato insuperabile, giacché se è vero – come stigmatizza la difesa del comune di Caserta unitamente agli interventori ad adiuvandum – che la strada in esame ( – OMISSIS – secondo il ricorrente, ex Strada Provinciale per San Leucio secondo il resistente) è in parte contigua al tracciato dei confini del comune di Caserta, per come ricavabili dalla mappa catastale (nella quale è indicata come “strada Comunale di Circumvallazione”), è altrettanto indiscutibile che lo sia in parte sostanzialmente minima rispetto alla sua lunghezza complessiva, collocandosi, per la quasi totalità, all’interno del territorio del comune di Casagiove.

9.4. – Il trasferimento ex lege della proprietà della strada “consegnata” al comune di Caserta è inibito a monte, insomma, dall’insussistenza di uno dei due requisiti pretesi dalla relativa norma primaria, non attraversando l’arteria stradale l’abitato di Caserta (al quale è solo in minima parte contiguo) bensì, piuttosto, quello del comune di Casagiove.

10. – Quanto alle incertezze sulla esatta denominazione della strada, dalla copiosa documentazione versata in giudizio si ricava che la suddetta arteria, originariamente statale e denominata “Strada statale n. 87”, con Decreto del Ministero per i Lavori Pubblici del 15 maggio 1957 e del 30 dicembre 1959 è stata declassificata in provinciale e che, con delibera del Consiglio della Provincia di Caserta n. 333 del 21 luglio 1976, è stata ulteriormente declassata a strada comunale e ivi indicata quale “SS. 87 (Aldifreda) Prov.le  – OMISSIS – Ercole Casagiove (circumvallazione di Ercole di Caserta)”.

10.1. – Sul punto è opportuno chiarire che, contrariamente a quanto sostenuto dal comune di Caserta, dal confronto delle mappe catastali (che riportano la denominazione “Strada comunale di circumvallazione”) con quella allegata alla delibera del Consiglio Provinciale di Caserta n. 333/1976, emerge chiaramente che “ – OMISSIS –” (secondo il comune di Caserta), la “Strada comunale di circumvallazione” (secondo le mappe catastali) e la “ex strada provinciale per  – OMISSIS –” (secondo il comune di Casagiove) sono, in realtà, diverse denominazioni che identificano un medesimo tronco stradale rientrante nel territorio di Casagiove, per una piccola parte, come già detto, contiguo al confine con il territorio del comune di Caserta.

10.2. – Quanto a  – OMISSIS -, non vi sono ragioni per discostarsi dalle convergenti evidenze delle mappe catastali, che la individuano, in parte, quale limite territoriale di confine tra i comuni e, in altra parte, quale arteria rientrante nel territorio del comune di Caserta.

11. – Correttamente, in conclusione, la Provincia di Caserta, pur avvedutasi del cit. verbale di consegna del 1990 e dell’approvazione del 1992, espressamente menzionati nell’elenco degli atti visionati a fini istruttori, li ha ritenuti nel caso in esame ininfluenti, legittimamente attenendosi, nella determinazione dei confini, alle concordanti risultanze delle mappe catastali dei due comuni (e al P.R.G. di Casagiove).

11.1. – Va dunque confermata la determinazione dei confini per come operata e descritta nell’impugnata delibera del Consiglio provinciale di Caserta n. 23 del 13 giugno 2024, della quale il Collegio accerta la diretta derivazione dalla pertinente e rilevante documentazione istruttoria.

12. – Vanno disattesi gli ulteriori profili di illegittimità della delibera provinciale dedotti dal comune di Caserta, tutti variamente subordinati all’assunto dell’erroneità della ricostruzione dei confini operata dalla Provincia, ancorati, in particolare, all’inesistente presupposto che sarebbero state surrettiziamente alterate, con il suddetto provvedimento – addirittura – ablatorio (sub 3), le circoscrizioni territoriali dei comuni, in tal modo travalicando i confini dell’accertamento (sub 2), ovvero alla violazione del cit. art. 7, L. n. 126/1958 (sub 4) ovvero, ancora, al contrasto con gli atti amministrativi adottati dal comune di Caserta (sub 6) e all’omesso utilizzo del toponimo “ – OMISSIS –” (sub 5).
13. – Ne deriva, quindi, la complessiva infondatezza del ricorso.
14. – Sulla scorta di quanto sopra osservato il Collegio, nel rigettare il ricorso, siccome infondato, accerta che i confini tra il comune di Caserta e di Casagiove, per quanto di interesse ai fini della presente controversia, sono quelli rappresentati negli stralci delle relative mappe catastali – foglio IV del comune di Casagiove e XXVI del comune di Caserta – allegati sub 1 e 2 all’impugnata delibera n. 23/2024 del Consiglio provinciale di Caserta, ivi descritti.
15. – Le spese di giudizio possono essere compensate tra le pareti costituite in ragione della peculiarità della materia trattata e delle ragioni del decidere.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario, Estensore

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Pierangelo Sorrentino		Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO