Il TAR Campania, sezione di Salerno, con la sentenza n. 1814 del 2024, ha respinto il ricorso presentato da un privato contro il piano urbanistico comunale (PUC) adottato dal Comune, nel quale si imponeva al lotto di terreno del ricorrente la destinazione a “Verde attrezzato e sportivo di progetto”. Il ricorrente sosteneva che tale destinazione configurasse un vincolo espropriativo, finalizzato alla realizzazione di un’opera pubblica, e lamentava l’illegittimità del provvedimento per carenza di motivazione e per violazione del diritto di proprietà, invocando altresì il mancato avviso di avvio del procedimento, previsto per i vincoli preordinati all’esproprio.

Il TAR ha anzitutto precisato che, secondo giurisprudenza consolidata, le osservazioni presentate dai privati durante la fase di adozione degli strumenti urbanistici non vincolano l’amministrazione, la quale non è tenuta a fornire una risposta puntuale e analitica per ciascuna osservazione, purché le scelte pianificatorie siano complessivamente giustificate da criteri tecnici e discrezionali. La generica aspettativa del privato a una destinazione più favorevole non gode di tutela giuridica, a meno che non sussistano specifici elementi di affidamento qualificato, come ad esempio accordi con l’amministrazione o precedenti pronunce giurisdizionali, elementi che nel caso di specie risultavano assenti.

Il Tribunale ha poi rigettato la doglianza relativa alla presunta inutilità del vincolo a verde pubblico, osservando che, anche qualora risultino soddisfatti gli standard minimi per le aree a verde stabiliti dal D.M. 1444/1968, l’amministrazione conserva un ampio margine di discrezionalità nell’assegnazione delle destinazioni d’uso, in quanto queste devono rispondere a una visione complessiva del territorio.

Sulla qualificazione del vincolo come espropriativo o conformativo, il TAR ha aderito all’orientamento secondo cui la destinazione a verde pubblico, se inserita nel contesto generale del PUC, non comporta necessariamente un vincolo espropriativo, ma piuttosto un vincolo conformativo, che disciplina l’uso dei beni privati in funzione di interessi collettivi. Nel caso in esame, il piano urbanistico permetteva al proprietario di realizzare opere compatibili con la destinazione dell’area, come strutture per lo sport e per lo svago, senza riservare tale possibilità alla sola iniziativa pubblica. Alla luce di tali considerazioni, il Tribunale ha rigettato sia il ricorso principale sia i motivi aggiunti.

Pubblicato il 08/10/2024

1. 01814/2024 REG.PROV.COLL.
2. 00201/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 201 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
– OMISSIS -, rappresentato e difeso dall’avvocato Gherardo Maria Marenghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Velia 15;

contro

Comune Mercogliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Barra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Con il ricorso introduttivo:

– della deliberazione della Giunta Comunale di Mercogliano n. 5 del 17 gennaio 2021 avente ad oggetto la riadozione del piano urbanistico comunale nella parte in cui respinge le osservazioni n. 37 formulate dal ricorrente;

Con i motivi aggiunti depositati da  – OMISSIS – in data 30/6/2021:

– della deliberazione della Giunta Comunale di Mercogliano n. 95 del 12 maggio 2021;

Con i motivi aggiunti da  – OMISSIS – depositati in data 23/1/2023:

– della delibera del Consiglio Comunale di Mercogliano n. 39 del 29 dicembre 2022 avente ad oggetto l’approvazione del Piano Urbanistico Comunale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune Mercogliano;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 12 settembre 2024 il dott. Pierangelo Sorrentino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Forma oggetto di impugnazione nel presente giudizio il rigetto (con delibera della Giunta comunale n. 5/2021) delle osservazioni (n. 37) formulate dal ricorrente al P.U.C. di Mercogliano, che, in sede di riadozione del piano, ha modificato l’originaria destinazione del lotto di terreno di sua proprietà, imponendo la destinazione corrispondente a “Verde attrezzato e sportivo di progetto”, che comporterebbe, a suo dire, la conseguenziale apposizione di un vincolo preordinato all’esproprio finalizzato alla realizzazione del progetto pubblico della  – OMISSIS -.
2. Il ricorrente ne ha dedotto l’illegittimità per violazione e falsa applicazione dell’art. 3, L. 241/90 in combinato disposto con l’art. 42 Cost. e del D.M. n. 1444/1968, rilevando – in sintesi – l’incongruenza della motivazione del cambio di destinazione, scelta amministrativa a suo avviso non sorretta da alcuna idonea e specifica necessità tecnica dal momento che, tra l’altro, nel P.U.C. di Mercogliano sono già pienamente soddisfatti gli standard minimi previsti per le aree a verde dal cit. D.M. 1444/1968.
3. Con motivi aggiunti depositati il 30/6/2021 il ricorrente ha impugnato, per illegittimità derivata, la deliberazione della Giunta Comunale di Mercogliano n. 95 del 12 maggio 2021, recante presa d’atto degli elaborati del P.U.C. emendati sulla base della già gravata delibera giuntale n. 5/2021 e, con ulteriori motivi aggiunti depositati il 23/1/2023, la delibera di approvazione del P.U.C. (n. 39 del 29 dicembre 2022), che ne ha ricompreso la proprietà nell’area “Vn 16 Verde di connessione con la galleria del benessere”.
4. Si è costituito in giudizio il comune di Mercogliano, svolgendo articolate controdeduzioni e invocando la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti, siccome infondati.
5. Riassunto il giudizio (interrotto a causa del decesso del ricorrente) con atto notificato e depositato in data 6 settembre 2023, all’udienza di smaltimento dell’arretrato tenutasi in data 12 settembre 2024, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la controversia è stata trattenuta in decisione.
6. Il ricorso è infondato.
7. Non colgono nel segno le critiche rivolte dal ricorrente all’impianto motivazionale del diniego opposto all’osservazione al P.U.C., contenuto nell’impugnata delibera comunale, fondato sull’accoglimento dell’osservazione “di ordine generale” n. 41 e sulla conseguente necessità di procedere a una seconda consultazione dei cittadini, al fine di assicurare il diritto a tutti gli interessati di esprimere le proprie considerazioni in merito alle novità introdotte. Il richiamo, quale supporto motivazionale, all’osservazione n. 41 sarebbe, ad avviso del ricorrente, insufficiente e affatto generico, privo di qualsivoglia indicazione circa “gli elementi di novità tali da determinare la necessità di una seconda consultazione dei cittadini”, con conseguente illegittimità del diniego.

7.1. La tesi non può trovare accoglimento alla stregua dei principi elaborati dalla consolidata giurisprudenza amministrativa (ex plurimis, Cons St., Sez. IV, nn. 2460 del 2022; 603 del 2022; 3 luglio 2018, n. 4071; 6 ottobre 2017, n. 4660; 18 agosto 2017, n. 4037; Ad. plen. n. 24 del 1999) sui limiti della tutela delle aspettative edificatorie dei privati rispetto all’esercizio di poteri pianificatori in materia urbanistica, paesaggistica ed ambientale.

Le osservazioni presentate dai privati agli strumenti urbanistici adottati, infatti, per costante giurisprudenza, hanno il carattere di un mero apporto partecipativo, con conseguente assenza per l’Amministrazione di un obbligo di puntuale ed analitica motivazione in caso di loro mancato accoglimento (ex multis T.A.R. Milano, sez. IV, 18/03/2024, n. 808).

Pertanto, seppure l’Amministrazione sia tenuta ad esaminare le osservazioni pervenute, non può però essa essere obbligata ad una analitica confutazione di ciascuna di esse (Cons. Stato, Sez. IV, 02/01/2023, n.21).

7.2. Le scelte di pianificazione urbanistica non necessitano, infatti, di apposita motivazione oltre quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nell’impostazione dello strumento urbanistico. Esse – in particolare – non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel previgente strumento urbanistico generale, di destinazioni d’uso diverse e più favorevoli, la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius di queste ultime essendo analoga a quella di qualunque altro proprietario di aree che aspiri all’utilizzazione più proficua dell’immobile e, come tale, essendo sfornita di tutela (T.A.R. Salerno, sez. II, 17/06/2024, n.1296), potendosi derogare a tale regola solo in presenza di specifiche situazioni di affidamento qualificato del privato a una specifica destinazione del suolo, nel caso di specie insussistenti (ravvisabili, ad esempio, nell’esistenza di convenzioni di lottizzazione, di accordi di diritto privato intercorsi tra Comune e proprietari, di giudicato di annullamento di dinieghi di concessioni edilizie o di silenzio – rifiuto su domanda di concessione e via dicendo: cfr. Cons. Stato, Sez. II, 1/9/2021 n. 6158; T.A.R. Trieste, sez. I, 05/07/2022, n.307; T.A.R. Brescia, 13/9/2021 n. 798).

7.3. Neppure coglie nel segno l’ulteriore rilievo critico che si appunta sull’integrale soddisfacimento degli standard minimi previsti per le aree a verde dal D.M. 1444/1968 – elemento più volte richiamato dal ricorrente per dedurne l’inutilità e l’illogicità della diversa destinazione dell’area di sua proprietà a “Vn 16 Verde di connessione con la galleria del benessere” (rispetto a quella “tessuti urbani consolidati di Torelli” imposta col P.U.C. adottato con delibera di G.M. n. 40 del 2.4.2019).

Trattasi di argomentazione che, diversamente da quanto opinato, non si rivela concludente, non necessitando, neanche in tal caso, la contestata determinazione pianificatoria del Comune, di una sottostante motivazione analitica e puntuale del mutamento di destinazione impresso, dovendo, in casi del genere, “la motivazione ulteriore [essere] riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona” (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 02/01/2023, n. 21).

8. Anche i motivi aggiunti sono infondati e vanno rigettati.

8.1. La (unica) doglianza ivi articolata si incentra sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 11, D.P.R. n. 327/2001, a mente del quale “al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all’esproprio va inviato l’avviso dell’avvio del procedimento”.

Il motivo è infondato.

In proposito il prevalente orientamento giurisprudenziale è tuttora nel senso che, in generale, la destinazione ad attrezzature ricreative, sportive e a verde pubblico, data dallo strumento urbanistico ad aree di proprietà privata, non implica l’imposizione sulle stesse di un vincolo espropriativo, ma solo di un vincolo conformativo (Cons. Stato, Sez. IV, 26/02/2022 n. 1142).

Di recente si è rilevato (Cons. Stato, Sez. VI, n. 1770 del 21 febbraio 2023) come, secondo una prima angolazione interpretativa giurisprudenziale, la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi va operata in relazione agli effetti dell’atto di pianificazione: in tale prospettiva, “la caratteristica del vincolo conformativo è che con esso si provvede ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso, sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche; il vincolo espropriativo è, invece, un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica” (Cons. Stato, sez. IV, n. 6241/2019; cfr. Cass. civ., sez. I, n. 27114/2013; n. 23572/2017; n. 16084/2018; Cons. Stato sez. IV, n. 2995/2015; n. 3684/2016; n. 3190/2019; n. 2677/2019; sez. II, n. 6610/2019)” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940). Secondo “una diversa, ma non alternativa angolazione interpretativa, per stabilire la natura conformativa o espropriativa di un vincolo, occorre verificare se la sua imposizione ammetta, comunque, la realizzazione dell’opera da parte del privato e se, in presenza di tale possibilità, quest’ultimo possa porre l’opera medesima sul mercato e sfruttarla economicamente (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, n. 5582/2015; n. 4022/2016; n. 4748/2017; sez. VI, n. 783/2020; sez. II, n. 6455/2020; TAR Puglia, Lecce, sez. I, n. 1027/2018; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, n. 6634/2018): solo in tal caso, infatti, si può affermare che non vi sia uno svuotamento del diritto di proprietà” (v., ancora, Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940). Diversamente, qualora dell’opera realizzata, comunque destinata ad una pubblica utilizzazione, l’unico esclusivo fruitore sia l’ente pubblico, si ha un sostanziale svuotamento del contenuto economico del diritto di proprietà, con relativa configurazione del vincolo a guisa sostanzialmente espropriativa (v., ancora, Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 marzo 2022, n. 1940).

Nel caso in esame, tali coordinate interpretative inducono a optare per la qualificazione in senso conformativo del vincolo connesso alla destinazione a “Vn 16” dell’area, tanto più che l’art. 69 (e il successivo art. 73) delle N.T.A. del P.U.C. di Mercogliano non hanno riservato la possibilità di realizzare le finalità di interesse pubblico esclusivamente all’iniziativa dell’Amministrazione mediante ablazione del bene, ma hanno previsto anche l’attività di iniziativa privata (ad es. per la realizzazione di attrezzature per lo sport e per lo svago, chioschi e altre strutture), con conseguente possibilità per il proprietario di realizzare un qualche sfruttamento del proprio diritto dominicale.

9. Tanto basta ai fini della infondatezza della paventata violazione del cit. art. 11.
10. Le spese, come per legge, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando, dispone come segue:

– rigetta il ricorso introduttivo;

– rigetta i motivi aggiunti depositati in data 30/6/2021;

– rigetta i motivi aggiunti depositati in data 23/1/2023.

Condanna il ricorrente alla refusione delle spese di giudizio in favore del Comune di Mercogliano, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 12 settembre 2024 con l’intervento dei magistrati:

Gianmario Palliggiano, Presidente

Pierangelo Sorrentino, Primo Referendario, Estensore

Fabio Di Lorenzo, Primo Referendario

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Pierangelo Sorrentino		Gianmario Palliggiano

IL SEGRETARIO