Il Consiglio di Stato, nel parere del 27 settembre 2024 (n. 1247), ha esaminato lo schema di regolamento attuativo relativo all’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare, in attuazione dell’articolo 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell’ordinamento militare). Tale articolo riconosce ai militari la facoltà di costituire associazioni professionali a carattere sindacale militare (APCSM) per ciascuna Forza armata o di polizia ad ordinamento militare, oppure in forma interforze, regolamentandone l’organizzazione e il funzionamento. Il regolamento in oggetto, che deve essere adottato con decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, è predisposto in conformità all’articolo 17, comma 3, della legge n. 400 del 1988, il quale stabilisce i criteri per l’adozione di regolamenti governativi. Il Consiglio di Stato ha evidenziato la necessità di garantire un equilibrio tra la libertà sindacale e le esigenze di disciplina e gerarchia tipiche degli ordinamenti militari, sottolineando l’importanza di una regolamentazione chiara e precisa per evitare potenziali conflitti con il principio di neutralità politica e l’efficienza delle Forze armate e di polizia.

Numero 01247/2024 e data 27/09/2024 Spedizione

REPUBBLICA ITALIANA

Consiglio di Stato

Sezione Consultiva per gli Atti Normativi

Adunanza di Sezione del 24 settembre 2024

NUMERO AFFARE 00579/2024

OGGETTO:

Ministero della difesa – ufficio legislativo.

Schema di decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia a delle finanze, recante regolamento di attuazione delle norme sull’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare di cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, ai sensi dell’articolo 1475, comma 2, del medesimo decreto legislativo.

LA SEZIONE

Vista la nota protocollo n. M_D A3DFB29REG20240045805 in data 13 settembre 2024, con la quale il Capo ufficio legislativo del Ministero della difesa, in esito al parere interlocutorio n. 605 del 10/05/2024 reso da questa Sezione, ha trasmesso un nuovo schema del decreto del Ministro della difesa in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Daniele Cabras;

Premesso:

1.Con nota protocollo n. M_D A3DFB29REG20240045805 in data 13 settembre 2024, il Capo ufficio legislativo del Ministero della difesa, in esito al parere interlocutorio n. 605 del 10/05/2024 reso da questa Sezione, ha trasmesso un nuovo schema di decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia a delle finanze, recante regolamento di attuazione delle norme sull’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare di, cui al decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, ai sensi dell’articolo 1475, comma 2, del medesimo decreto legislativo.

In merito al predetto schema di decreto la Sezione, su richiesta dell’Amministrazione, pervenuta con nota protocollo n. M_D A3DFB29 REG2024 0020114 in data 16 aprile 2024, a firma, d’ordine del Ministro, del Capo ufficio legislativo del Ministero della difesa, si era già espressa con il parere interlocutorio n.00605/2024 del 10/05/2024.

Il Ministero della difesa ha allegato alla suindicata nota del 13 settembre 2024 un nuovo testo dello schema di decreto che tiene conto, nei termini che verranno di seguito evidenziati, del predetto parere interlocutorio.

Alla richiesta di parere da ultimo pervenuta sono allegati: a) concerto del Ministero dell’economia e delle finanze sul nuovo testo del provvedimento ; b) relazioni illustrativa e tecnica riferite al nuovo testo del provvedimento, entrambe bollinate dal Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato; c) l’avviso del Dipartimento della funzione pubblica, espresso dal Capo Ufficio legislativo del Ministro per la pubblica amministrazione, in merito all’articolo 17 dell’originario schema di decreto, richiesto dall’Amministrazione della difesa in ottemperanza al richiamato parere interlocutorio. In allegato al precedente schema di decreto erano state inoltre trasmesse: a) Relazione al Ministro della difesa sullo schema di decreto in oggetto; b) Analisi di Impatto della Regolazione (AIR), verificata dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri; c) Analisi tecnico-normativa (ATN).

2. Lo schema del provvedimento che si sottopone al parere di questo Consiglio è volto a dare attuazione all’articolo 1475, comma 2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66, recante il codice dell’ordinamento militare (d’ora in avanti COM), il quale prevede che i militari possono costituire associazioni sindacali a carattere militare (d’ora in avanti APCSM) per singola Forza armata o Forza di polizia a ordinamento militare o interforze, secondo le disposizioni previste dal capo II del titolo IX del libro quarto del medesimo COM, e dal relativo regolamento di attuazione, da adottarsi con decreto del Ministro della difesa, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400.

Le richiamate disposizioni del COM sono state riassettate nello stesso COM ad opera del decreto legislativo 24 novembre 2023, n. 192, mentre erano originariamente contenute nella legge 28 aprile 2022, n. 46, recante la disciplina dell’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e dei Corpi di polizia ad ordinamento militare, introdotta in seguito alla sentenza n. 120 del 2018 con cui la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del testo previgente dell’articolo 1475, comma 2, del COM, “in quanto prevede che “I militari non possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni sindacali” invece di prevedere che “I militari possono costituire associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre associazioni sindacali””.

Il COM reca pertanto, agli articoli dal 1475 al 1482-bis, un complesso di disposizioni volte a disciplinare l’esercizio della libertà sindacale del personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare: con il regolamento in esame l’Amministrazione è chiamata dunque a dare attuazione alla disciplina di livello primario.

A riguardo occorre da subito rilevare come l’Amministrazione, conformandosi a quanto richiesto da questa Sezione nel parere interlocutorio, in ossequio all’articolo 1, comma 2, del COM, a norma del quale “Le norme regolamentari disciplinanti la medesima materia del codice sono raccolte in un testo unico organico, d’ora innanzi denominato “regolamento”, emanato ai sensi dell’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 5; il regolamento è modificato secondo le procedure previste dall’articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nel rispetto delle ulteriori modalità individuate dal codice”, ha configurato il provvedimento regolamentare in esame a guisa di novella al D.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, (d’ora in avanti TUCOM) mediante il quale è stata data attuazione all’articolo 1, comma 2, del COM.

Come suggerito dalla Sezione, la disciplina in esame è ora ricompresa in un apposito Capo – il Capo I-bis del Libro IV, Titolo IX del TUOM – e l’Amministrazione ha provveduto a coordinare il testo con le disposizioni già presenti nel D.P.R., collocando inoltre le disposizioni transitorie e finali nel Libro IX, Titolo II.

3. Lo schema di regolamento in esame si compone di 3 articoli mentre il testo precedente era di 20 articoli. Tutte le modifiche del TUOM sono state inserite nell’articolo 2.

L’articolo 1, (Oggetto), indica la base legislativa del decreto in esame (art. 1, comma 3, e 1475, comma 2, del COM) e precisa che la relativa attuazione avverrà mediante modifiche del TUOM.

L’articolo 2 (Modifiche al Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare), introduce 18 nuovi articoli nel TUOM: nel Libro quarto, Titolo IX, nuovo Capo 1-bis, gli articoli da 942-bis a 941-octiesdecies e nel Libro nono, Titolo II, dopo l’articolo 1125-bis, l’articolo 1125-ter. I primi 17 articoli riproducono, con modifiche alle quali si accennerà in seguito, gli articolo da 2 a 19 del precedente schema di decreto, con l’eccezione dell’articolo 17 (Comitato paritetico), mentre il diciottesimo articolo reca le disposizioni di carattere transitorio.

L’articolo 3 (Disposizioni finali), reca la formula tradizionale relativa all’inserimento del regolamento nella Raccolta ufficiale degli atti normativi della Repubblica italiana.

Considerato:

1.L’Amministrazione ha tenuto conto delle osservazioni e ha recepito le modifiche suggerite nel parere interlocutorio. La riscrittura dello schema di decreto sotto forma di novella del TUOM ha, tra l’altro, comportato l’eliminazione di alcune ridondanze presenti nella precedente stesura del provvedimento, quali il richiamo alle norme primarie alla base dell’esercizio della potestà regolamentare.

2. Per quanto specificamente riguarda i rilievi attenenti al merito del provvedimento, va innanzitutto evidenziato come l’Amministrazione abbia integrato la definizione di “forza effettiva”, ricomprendendovi anche il personale in ausiliaria, espressamente considerato dall’articolo 941-sedecies, comma 2, dell’attuale schema di decreto mediante il richiamo all’articolo 880, comma 1, lettera a), del COM. Sono state inoltre introdotte nel testo ulteriori modifiche al fine di includere il trattamento di quiescenza e l’indennità di ausiliaria tra gli emolumenti ai quali applicare il contributo sindacale e di includere le deleghe rilasciate dal personale in ausiliaria nel computo della consistenza associativa ai fini del calcolo della rappresentatività.

All’articolo 941-quinquies, comma 4, del nuovo testo (nel precedente schema art. 5, comma 4), sono state espunte le parole “tramite associazioni” sino alla fine del comma, così da renderlo coerente col fine dichiarato dalla norma di precludere a coloro che ricoprono cariche statutarie di fare erogare prestazioni agli iscritti tramite “associazioni, enti e organizzazioni di qualsiasi tipo” in cui, gli stessi, ricoprono cariche ovvero svolgono attività di consulenza.

All’articolo 941-quaterdecies del nuovo testo, (nel precedente schema lettera c), comma 2, dell’articolo 14), concernente il divieto di divulgare “documentazione audiovisiva dell’attività svolta durante l’assemblea all’interno dei locali concessi all’amministrazione”, la disposizione è stata formulata tenendo conto del disposto dell’articolo 1480-ter, comma 1, del COM, ai sensi del quale “Le deliberazioni, le votazioni, le relazioni, i processi verbali e i comunicati della APCSM, le dichiarazioni dei militari che ricoprono le cariche elettive e ogni notizia relativa all’attività sindacale sono resi pubblici secondo le modalità previste dai rispettivi statuti”, richiamato dalla Sezione nel parere interlocutorio, nonché dell’invito rivolto all’Amministrazione dalla stessa Sezione a considerare come, ai sensi dell’articolo 9, comma 2, lettera d), del regolamento (UE) 2016/679, qualsiasi trattamento di dati effettuato da un’associazione sindacale debba assicurare che i dati personali degli iscritti che rivelano l’appartenenza sindacale non siano comunicati all’esterno senza il consenso degli interessati. Il predetto divieto è stato riformulato prevedendo il divieto di comunicazione all’esterno, senza il consenso dell’interessato, di dati personali dei partecipanti all’assemblea. La Sezione aveva in realtà suggerito di vietare la comunicazione all’esterno di dati personale “che rivelino l’appartenenza sindacale”, mentre l’Amministrazione – nell’ambito della propria discrezionalità – ha scelto la diversa formulazione sopra ricordata in considerazione del fatto che i partecipanti all’assemblea non sono necessariamente appartenenti all’associazione che ha convocato l’assemblea stessa. L’Amministrazione ha inoltre ritenuto di vietare in ogni caso l’acquisizione di documentazione audiovisiva dell’attività svolta nelle assemblee con “modalità tali” da “compromettere la riservatezza, segretezza e sicurezza dell’attività istituzionale”.

Per quanto riguarda l’articolo 17 del testo oggetto del parere interlocutorio, relativo all’istituzione di un Comitato paritetico incaricato di esaminare e deliberare in ordine ad eventuali contestazioni relative alla rilevazione delle deleghe sindacali, la Sezione, non avendo rinvenuto una puntuale base giuridica nella norma primaria, aveva suggerito di acquisire il preventivo avviso del Dipartimento della funzione pubblica. Nel parere trasmesso dall’Amministrazione e richiamato in premessa, il Dipartimento ha ritenuto opportuno lo stralcio dell’articolo facendo presente che un Comitato paritetico con analoghe competenze è istituito presso l’ARAN ai sensi dell’art. 43, comma 8, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e che “tale disposizione trova applicazione nell’ambito del personale contrattualizzato ARAN e non è dato rinvenire nella stessa una base giuridica che consenta di estenderne l’applicazione al personale delle Forze armate e delle Forze di polizia ad ordinamento militare, neanche per indiretta analogia”. L’Amministrazione ha pertanto provveduto allo stralcio dell’articolo in questione.

Nel medesimo parere il Dipartimento per la funzione pubblica aveva altresì ravvisato un ulteriore profilo di criticità nell’articolo 12, comma 7, lettera a), del precedente schema di provvedimento il quale consentiva di fruire entro il 30 aprile dell’anno successivo dei permessi sindacali non utilizzati entro l’anno di riferimento, rilevando come tale previsione contrastasse con “quanto previsto per tutto il pubblico impiego, privatizzato e non, laddove il contingente annuale dei permessi sindacali deve essere sempre fruito entro e non oltre ciascun anno solare”. Tale disposizione non è stata riprodotta nel testo in esame.

Infine, i rilievi di carattere formale relativi alla redazione del testo contenuti nel parere interlocutorio, come evidenziato nella relazione illustrativa, risultano integralmente recepiti.

In relazione alle suesposte considerazioni, la Sezione esprime parere favorevole sullo schema di decreto in esame, fatta salva la necessità che l’Amministrazione procedente acquisisca anche il parere del Garante per la protezione dei dati personali. L’acquisizione del parere del Garante è, infatti, imposta dal Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati, che prevede, all’articolo 36, paragrafo 4, che “gli Stati membri consult[i]no l’autorità di controllo durante l’elaborazione di una proposta di atto legislativo che deve essere adottato dai parlamenti nazionali o di misura regolamentare basata su detto atto legislativo relativamente al trattamento”.

A tal fine, l’articolo 154, commi 5-bis e 5-ter del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (nella modifica operata dall’articolo 9, comma 1, lettera i), del decreto-legge 8 ottobre 2021, n. 139, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 2021, n. 205), prevede che il parere de quo sia reso dal Garante nel casi in cui “la legge o il regolamento in corso di adozione disciplin[i] espressamente le modalità del trattamento descrivendo una o più operazioni, compiute con o senza l’ausilio di processi automatizzati e applicate a dati personali o insiemi di dati personali, come la raccolta, la registrazione, l’organizzazione, la strutturazione, la conservazione, l’adattamento o la modifica, l’estrazione, la consultazione, l’uso, la comunicazione mediante trasmissione, diffusione o qualsiasi altra forma di messa a disposizione, il raffronto o l’interconnessione, la limitazione, la cancellazione o la distruzione”, […]”.

P.Q.M.

Esprime un parere favorevole, alla condizione di cui in motivazione.

IL SEGRETARIO

Alessandra Scafuri