La sentenza del Consiglio di Stato, Sez. II, 19 settembre 2024, n. 7690, interviene sulla discrezionalità pianificatoria dei comuni in relazione ai distretti industriali, compresi quelli del settore agroalimentare. La decisione chiarisce che l’individuazione dei distretti agroalimentari e dei distretti del cibo, attribuita alla competenza delle Regioni e delle Province autonome, non è finalizzata alla regolamentazione dell’uso del territorio, ma ha quale precipuo obiettivo il sostegno alle imprese operanti nel settore agricolo e agroalimentare mediante strumenti di carattere regolamentare, organizzativo e finanziario. Ciò premesso, il comune, nell’esercizio della propria potestà pianificatoria urbanistica, che non si esaurisce nella regolazione delle potenzialità edificatorie o nella zonizzazione del territorio, può legittimamente orientare lo sviluppo economico di talune aree verso determinate produzioni, escludendone altre, al fine di creare le condizioni necessarie affinché il territorio possa essere individuato dalle autorità competenti come distretto agroalimentare o distretto del cibo, ovvero affinché tali distretti, ove già esistenti, possano ulteriormente svilupparsi. Nel caso di specie, il Comune, attraverso la modifica delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Urbanistico Comunale, ha ridefinito le destinazioni d’uso ammesse in un’ottica di consolidamento della vocazione agricola del territorio, senza istituire direttamente un distretto alimentare, ma ponendo le basi affinché l’autorità competente possa procedere alla sua individuazione o al suo potenziamento, in conformità con le disposizioni normative e gli strumenti di pianificazione sovraordinati.

Pubblicato il 19/09/2024

1. 07690/2024REG.PROV.COLL.
2. 07628/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7628 del 2020, proposto da
Comune di Buccino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Adolfo Di Majo e Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati Marcello Fortunato, Rossella Verderosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero delle Imprese e del Made in Italy (già Ministero dello sviluppo economico), in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Generale dello Stato e con domicilio nei suoi uffici in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
Provincia di Salerno, Comune di Ricigliano, Confindustria Salerno – Associazione degli Industriali della Provincia di Salerno, Consorzio A. S. I. di Salerno, Regione Campania, – OMISSIS – degli Alburni, Gruppo di Azione Locale Tanagro – Soc. Consortile A R.L., non costituiti in giudizio;

e con l’intervento di

– OMISSIS -, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Adolfo Di Majo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Sicignano degli Alburni, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avvocato Edgardo Silvestro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ente Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano, in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall’avvocato Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Gallia, n. 122;
-OMISSIS- rappresentati e difesi dall’avvocato Umberto Morelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– OMISSIS -, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avvocato Enzo Maria Marenghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Giulio Cesare, n. 7;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, Sezione staccata di Salerno, n. -OMISSIS-, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della -OMISSIS- e del Ministero delle Imprese e del Made in Italy, nonché gli atti d’intervento indicati in epigrafe;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 luglio 2024 il Cons. Alessandro Enrico Basilico e uditi per le parti gli avvocati Adolfo Di Majo, Pasquale Cristiano, Marcello Fortunato, Rossella Verderosa ed Ennio De Vita;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In primo grado, sono stati impugnati gli atti di adozione e approvazione della variante al PUC del Comune di Buccino che, con riferimento alla zona industriale -OMISSIS- e con l’obiettivo di creare un polo agroalimentare, ha stabilito che «sono ammessi esclusivamente insediamenti artigianali ed industriali […] del settore agro – alimentare», precisando che, per le attività esistenti «sono consentiti gli ampliamenti nell’ambito dell’intera area industriale e cambi di destinazione d’uso, limitatamente allo stesso settore merceologico–produttivo o affine, anche in caso d’alienazione e/o subentro di terzi nelle attività in corso», mentre i nuovi insediamenti, così come i progetti proposti da aziende esistenti per la riconversione in settori produttivi non affini a quelli già autorizzati, «devono rispettare la destinazione d’uso agro – alimentare».
2. Il contenzioso è stato promosso dalla -OMISSIS-, la quale è proprietaria di un’area nella zona in cui e progetta di realizzarvi un impianto di trattamento aerobico di rifiuti a matrice organica, per il quale ha chiesto il rilascio dell’autorizzazione integrata ambientale-AIA nonché domandato il rilascio del permesso di costruire da parte del Comune, ricevendo da quest’ultimo un provvedimento di sospensione del procedimento in data 19 giugno 2018 in ragione dell’entrata in vigore delle norme di salvaguardia a seguito dell’adozione della variante.

Con il ricorso introduttivo, la società ha impugnato il provvedimento di sospensione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire e la delibera della Giunta del Comune di Buccino n. 60 del 17 maggio 2018 di adozione della variante, unitamente agli atti presupposti, mentre con motivi aggiunti ha censurato la delibera consiliare di approvazione n. 2 del 4 febbraio 2019, con gli atti presupposti.

3. Il TAR, respinta l’eccezione di difetto di legittimazione e interesse sollevata dal Comune invocando la discrezionalità riconosciuta dalla giurisprudenza nell’elaborazione della disciplina urbanistica, ha accolto l’impugnativa (più precisamente, ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto contro l’adozione e accolto i motivi aggiunti proposti contro l’approvazione e, comunque, contro gli altri atti già censurati con l’atto introduttivo), ritenendo che l’Ente abbia istituito un distretto industriale alimentare sostituendosi alla Regione e in assenza dei presupposti di legge, e che «appare piuttosto chiaro come, in contrasto con l’attuale situazione – a livello imprenditoriale – dei luoghi, si sia voluta, da parte del Comune di Buccino, sovrapporre, a tutti i costi, una nuova caratterizzazione dell’area, in senso agro – alimentare, all’interno di un distretto produttivo, prevalentemente e marcatamente di tipo industriale (generico), nato dalla legislazione post terremoto; la cui attuale situazione di crisi, del resto, non può, sic et simpliciter, giustificare la censurata scelta pianificatoria dell’ente locale»; tale caratterizzazione rappresenterebbe «all’evidenza, un mezzo eccedente, rispetto allo scopo dichiarato, d’agevolare le medesime imprese del settore agro – alimentare, finendo così per disvelare la sua natura, sviata, d’impedire lo stabilimento, nell’area, di imprese, evidentemente considerate non gradite, perché ritenute a torto o a ragione (non importa qui stabilirlo), inquinanti» e pregiudicherebbe «i diritti quesiti, sorti in capo alle imprese, ivi già legittimamente – in base alla previgente disciplina – insediate, nonché le aspettative qualificate delle imprese, che si sono trovate nella condizione della ricorrente»; il Tribunale ha dunque ritenuto illegittimo anche il provvedimento di sospensione del procedimento di rilascio del permesso di costruire per la realizzazione di un impianto di trattamento aerobico di rifiuti a matrice organica, il quale si fonda sull’incompatibilità dell’attività con la nuova disciplina urbanistica della zona in punto di usi ammissibili del territorio.
4. Il Comune ha proposto appello.
5. Nel giudizio di secondo grado si sono costituiti la -OMISSIS-, che ha chiesto il rigetto del gravame e riproposto le censure non esaminate in primo grado, nonché il Ministero dello sviluppo economico (oggi Ministero delle imprese e del Made in Italy).
6. Sono altresì intervenuti, invocando l’accoglimento dell’appello del Comune, il Comune di Sicignano degli Alburni, la – OMISSIS -, l’Ente Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano e un gruppo di residenti nel Comune di Sicignano degli Alburni, in località Castelluccio Cosentino, il cui interesse nella causa si fonderebbe sulla vicinanza tra la zona dove abitano e il sito industriale di Buccino.
7. È altresì intervenuta in appello, ai sensi dell’art. 109, co. 2, cod. proc. amm., la – OMISSIS -, sostenendo di essere una controinteressata che sarebbe stata indebitamente pretermessa dal giudizio di primo grado e supportando la posizione del Comune.
8. Nel corso del giudizio, le parti hanno depositato scritti difensivi, approfondendo le rispettive tesi.

La -OMISSIS-, in particolare, ha contestato la legittimità degli interventi per carenza d’interesse.

9. All’udienza del 3 luglio 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

10. In via preliminare, si osserva che la circostanza per cui le delibere comunali di adozione e approvazione della variante siano state impugnate con altri ricorsi da altri soggetti e che i relativi giudizi siano pendenti in appello, come rappresentato dalle parti nel corso dell’udienza di discussione, non impone la riunione – non essendo impugnata la medesima sentenza – né giustifica un rinvio della trattazione della causa (essendo il Collegio che sarà chiamato a decidere gli altri gravami soggetto «soltanto alla legge», ai sensi dell’art. 102, co. 2, Cost., dunque rimanendo libero di apprezzare le varie questioni con essi dedotte); al contrario, esigenze di ragionevole durata del processo – le stesse che hanno portato alla programmazione delle udienze di smaltimento dell’arretrato – inducono a provvedere sull’appello senza dilazioni.
11. Ancora in via preliminare, si deve ritenere che le parti intervenienti possano partecipare al giudizio, dato che l’art. 97 cod. proc. amm., secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale che il Collegio intende ribadire, ammette l’intervento in appello da parte di chiunque abbia un interesse, anche di mero fatto, rispetto all’esito del contenzioso (in questi termini si v., tra le tante, Cons. St., sez. IV, sent. n. 1040 del 2022 e precedenti ivi richiamati, nonché, con specifico riferimento all’intervento svolto a sostegno dell’Amministrazione resistente in primo grado, Cons. St., sez. VI, sent. n. 4527 del 2020).

Nella specie, tale interesse è rappresentato: per la – OMISSIS -, dall’appartenenza del Comune di Buccino alla Comunità stessa, che ha tra le sue finalità la difesa del suolo e dell’ambiente nonché la promozione socio-economica del territorio ed è quindi interessata per le ricadute della censurata disciplina urbanistica su tali aspetti; per il Comune di Sicignano degli Alburni e per i suoi residenti, dalla vicinanza con l’area oggetto della variante e dalle presumibili conseguenze, anche nei loro confronti, del relativo sviluppo economico; per l’Ente Riserve Naturali Regionali Foce Sele Tanagro e Monti Eremita Marzano, dall’impatto delle attività svolte nell’area sull’ambiente.

12. Quanto all’intervento in opposizione di terzo della – OMISSIS -, esso non può fondarsi sull’art. 109, co. 2, cod. proc. amm., perché la variante è un atto generale rispetto al quale non si configurano controinteressati, ossia soggetti il cui interesse sia espressamente tutelato dal provvedimento e oggettivamente percepibile come un vantaggio indipendentemente dall’interesse perseguito dal ricorrente di primo grado, mentre la funzione esclusiva della pianificazione urbanistica è predisporre un ordinato assetto del territorio, prescindendo dalle posizioni dei titolari di diritti reali e dai vantaggi o dagli svantaggi che a essi possono derivarne (sul punto si v. Cons. St., sez. IV, sentt. n. 1344 del 2013 e n. 1736 del 2002).

Tuttavia, esso è ammissibile quale intervento in appello a sostegno della posizione del Comune, ai sensi dell’art. 97 cod. proc. amm., sussistendone i requisiti di forma e sostanza ed essendo l’interesse (quantomeno) di mero fatto riscontrabile nella circostanza che si tratta di un’impresa insediata nell’area che è oggetto della variante.

13. Nel merito, il Comune deduce otto ordini di censure contro la sentenza.

13.1. Con il primo motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – SULL’INAMMISSIBILITÀ DEL RICORSO PER MOTIVI AGGIUNTI – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI».

Secondo l’Ente, la ricorrente di primo grado non sarebbe titolari di una posizione giuridica qualificata meritevole di tutela, non avendo una legittima aspettativa o un ragionevole affidamento nella conservazione della destinazione urbanistica pregressa.

13.2. Con il secondo motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – SULL’ISTITUZIONE DA PARTE DEL COMUNE DI BUCCINO DI UN DISTRETTO INDUSTRIALE AGRO ALIMENTARE – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 13 DEL D. LGS. N. 228/2001 E DELLA L N. 205/2017 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L. N. 317/1991 – ECCESSO DI POTERE PER TRAVISAMENTO DEI FATTI E DIFETTO DI ISTRUTTORIA».

In particolare, si sostiene che, diversamente da quanto ritenuto dal primo giudice, il Comune non abbia istituito alcun distretto industriale alimentare o agroalimentare, ma semplicemente introdotto una nuova disciplina urbanistica dell’area, com’è sua competenza, a favore del settore alimentare e in un’ottica di valorizzazione di una comunità rurale fondata su un’economia agricola.

13.3. Con il terzo motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – SULL’ASSERITA MOTIVAZIONE APPARENTE E SULLO SVIAMENTO – ECCESSO DI POTERE PER CONTRADDITTORIETÀ ED ULTRAPETIZIONE».

In particolare, l’Ente denuncia che il TAR avrebbe esercitato un sindacato di merito sulle scelte ampiamente discrezionali rimesse alle valutazioni tecniche ed amministrative dell’organo politico.

13.4. Con il quarto motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO SULL’ASSERITO DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DI MOTIVAZIONE E TRAVISAMENTO DEI FATTI DI CAUSA».

Secondo il Comune, il TAR avrebbe errato nel ritenere sussistente il denunciato difetto d’istruttoria rispetto alla scelta di favorire lo sviluppo di un polo industriale alimentare.

13.5. Con il quinto motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI».

Secondo il Comune, il TAR avrebbe errato nel ritenere che la -OMISSIS- potesse vantare un’aspettativa qualificata alla conservazione della pregressa disciplina urbanistica e che di conseguenza la variante dovesse essere specificamente motivata.

13.6. Con il sesto motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA L.R. N. 16/2004 – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E TRAVISAMENTO DEI FATTI».

In particolare, il Comune censura la sentenza nella parte in cui ha accolto l’impugnativa della nota prot. 4135 del 19 giugno 2018 di sospensione del procedimento relativo al permesso di costruire chiesto dalla -OMISSIS-, sostenendo che, a differenza di quanto ritenuto dal TAR, la nota non avrebbe alcun valore provvedimentale e peraltro sarebbe stata censurata solo con il ricorso introduttivo – dichiarato improcedibile dal Tribunale – e non anche con i motivi aggiunti; sul piano sostanziale, si argomenta che l’auspicato riscontro della legittimità della variante comporti anche il rigetto della domanda di annullamento della sospensione del procedimento, stante l’incompatibilità tra il progetto presentato dalla -OMISSIS- e le scelte pianificatorie dell’Ente.

13.7. Con il settimo motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DEI LIMITI DEL SINDACATO GIURISDIZIONALE».

In particolare, si critica la sentenza di primo grado nella parte in cui afferma che la variante rappresenti una modalità sproporzionata rispetto all’obiettivo di favorire l’attività d’impresa agroalimentare e tradirebbe l’intenzione d’impedire l’insediamento di altre attività.

13.8. Con l’ottavo motivo, si deduce: «ERROR IN JUDICANDO ED ERROR IN PROCEDENDO – VIOLAZIONE DEL LIMITE DELLA GIURISDIZIONE».

Secondo il Comune, il TAR si sarebbe sostituito all’Amministrazione nell’esercizio di scelte discrezionali a essa riservate, così violando i limiti della propria giurisdizione.

14. Premesso che non può essere condivisa la tesi esposta con il primo motivo, in quanto non si può dubitare della legittimazione e dell’interesse a ricorrere della società, che deriva dal fatto che questa è proprietaria di un lotto il cui uso risulta limitato in conseguenza della variante, sono invece fondati il secondo, il quarto, il quinto, il sesto e il settimo motivo, mentre possono ritenersi assorbite la terza e l’ottava censura (relative alla presunta ingerenza da parte del TAR nelle scelte di merito riservate all’Amministrazione), il cui scrutinio non apporterebbe alcuna utilità ulteriore all’appellante, stante l’accoglimento delle altre.

14.1. In primo luogo, occorre chiarire che – diversamente da quanto ritenuto dal TAR – il Comune non ha istituito alcun distretto agroalimentare o distretto del cibo.

L’art. 36 della legge n. 317 del 1991, che fornisce la definizione di “sistemi produttivi locali” (ossia «i contesti produttivi omogenei, caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese, prevalentemente di piccole e medie dimensioni, e da una peculiare organizzazione interna») e di “distretti industriali” (ossia i sistemi produttivi locali «caratterizzati da una elevata concentrazione di imprese industriali nonché dalla specializzazione produttiva di sistemi di imprese»), attribuisce alle Regioni e alle Province autonome la competenza a individuarli e a finanziare i progetti innovativi e di sviluppo a essi inerenti, nonché a esercitare il controllo sui consorzi di sviluppo industriale, i quali, a loro volta, promuovono «le condizioni necessarie per la creazione e lo sviluppo di attività produttive nei settori dell’industria e dei servizi».

La definizione di “distretti del cibo” (già “distretti rurali e agroalimentari di qualità”) è invece data dall’art. 13 del decreto legislativo n. 228 del 2001 (secondo cui vi rientrano i sistemi produttivi locali dotati di particolari caratteristiche – per esempio connotati «da una elevata concentrazione di piccole e medie imprese agricole e agroalimentari» oppure «da interrelazione e interdipendenza produttiva delle imprese agricole e agroalimentari, nonché da una o più produzioni certificate e tutelate ai sensi della vigente normativa europea, nazionale e regionale»), che affida alle Regioni e alle Province autonome il compito d’individuarli, dandone comunicazione al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali (oggi Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste) per l’inserimento nell’apposito registro, al fine dell’applicazione delle disposizioni relative ai contratti di distretto di cui all’art. 66, co. 1, della legge n. 289 del 2002 (secondo cui il Ministero promuove «contratti di filiera e di distretti a rilevanza nazionale […] finalizzati alla realizzazione di programmi di investimenti aventi carattere interprofessionale»), nonché per consentirvi la vendita diretta dei prodotti agricoli mediante l’utilizzo di strutture mobili.

Dalla questa normativa si evince che l’individuazione dei distretti industriali (anche in campo alimentare) e dei distretti del cibo non ha lo scopo né produce quale proprio effetto diretto quello di disciplinare l’uso del territorio, essendo essenzialmente preordinata al sostegno sotto varie forme, regolamentari, organizzative e finanziarie, alle imprese che svolgono attività agricole e agroalimentari (sul punto si v. anche Corte cost., sent. n. 72 del 2019, la quale ha ricostruito lo scopo perseguito dal legislatore mediante l’istituzione dei distretti del cibo osservando che l’art. 13 del d.lgs. n. 228 del 2001, come sostituito dalla legge n. 205 del 2017, richiama diversi obiettivi, da perseguire «attraverso il sostegno alle attività agricole e agroalimentari», nonché di «favorire lo sviluppo economico e industriale territoriale»).

14.2. Diversi sono invece lo scopo perseguito e gli effetti prodotti dalle delibere del Comune di Buccino, le quali, modificando le NTA al PUC, hanno ridefinito le destinazioni d’uso ammesse nell’area industriale -OMISSIS- al fine di «consolidare la specifica e naturale vocazione agricola del territorio, dando impulso e sostegno allo sviluppo di un polo agroalimentare» (così, le conclusioni della relazione illustrativa): in altre parole, l’Ente non ha inteso istituire un distretto agroalimentare o un distretto del cibo, quanto piuttosto creare le condizioni perché questo venga individuato dalle autorità competenti ovvero possa ulteriormente svilupparsi.

Per il procedimento seguito, l’obiettivo, la forma, il contenuto e gli effetti, dunque, gli atti censurati sono espressione della potestà pianificatoria del Comune, il cui esercizio è connotato da amplia discrezionalità – perché intimamente connesso alla strategia adottata dal Comune per curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità che rappresenta, ai sensi dell’art. 3, co. 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, e proprio per questo rimessa dal medesimo decreto al suo organo d’indirizzo politico-amministrativo – e non è condizionato «dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente P.R.G.» (in questi termini, Cons. St., sez. II, sent. n. 3036 del 2024).

Inoltre, la motivazione delle scelte urbanistiche è sufficientemente espressa in via generale e desumibile sia dai documenti di accompagnamento agli atti di pianificazione, sia dalla coerenza complessiva delle scelte effettuate dall’Amministrazione (tra le tante, si v. Cons. St., sez. III, sent. n. 3786 del 2024), mentre una motivazione rafforzata è richiesta solo in casi specifici, che non ricorrono nella specie (il riferimento è al superamento degli standard minimi, alla presenza di una convenzione di lottizzazione o un accordo equivalente ovvero di un giudicato, così come alla scelta di destinare a zona agricola un fondo totalmente intercluso: sul punto si v. Cons. St., Ad. Plen., n. 24 del 1999).

Nel caso di specie, è palese e dichiarata – alla luce, da un lato, delle criticità occupazionali e, dall’altro, della vocazione agricola del territorio in cui la zona in questione è inserita (avvalorata anche dalla DGR n. 604 del 31 ottobre 2016 che ha inserito il distretto industriale alimentare di Buccino tra le aree di crisi candidate alle agevolazioni per la reindustrializzazione) – la scelta del Comune di orientare, per mezzo della disciplina urbanistica, lo sviluppo economico del territorio verso determinate produzioni, escludendo le altre, e tale decisione rientra nella discrezionalità – e nella responsabilità – del Pianificatore, il cui potere «non è limitato all’individuazione delle destinazioni delle zone del territorio comunale, e in specie alle potenzialità edificatorie delle stesse e ai limiti che incontrano tali potenzialità, dovendo essere, invece, inteso in termini più inclusivi ed omnicomprensivi, con considerazione di tutti i valori implicati dallo sviluppo complessivo e armonico del territorio» (così, tra le più recenti, Cons. St., sez. IV, sent. n. 8091 del 2023).

14.3. Non è poi superfluo considerare che la posizione delle imprese esistenti è stata adeguatamente salvaguardata, nel rispetto dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, non solo consentendo la prosecuzione delle attività esistenti, ma anche ammettendo ampiamenti e cambi di destinazione d’uso, limitatamente allo stesso settore merceologico-produttivo o affine, anche in casi di alienazione o subentro di terzi.

Ne deriva che il vincolo riguarda solamente i soggetti che intendano avviare un’attività d’impresa in un settore diverso da quello attuale, poiché in tal caso possono optare solo per il settore agroalimentare, e questo limite è coerente con l’obiettivo perseguito dal Comune e non risulta sproporzionato, non avendo i proprietari un affidamento tutelabile in ordine al mantenimento di tutte le possibilità di uso consentite dalla disciplina pregressa.

14.4. Una simile posizione non può in particolare essere vantata dalla -OMISSIS-, in quanto sia il procedimento di VIA-AIA per la realizzazione di un impianto di trattamento dei rifiuti, sia il connesso procedimento per il rilascio del permesso di costruire non si erano ancora conclusi nel momento in cui la variante è stata adottata, dunque non si era ancora consolidata in capo alla società alcuna posizione di vantaggio.

14.5. Infine, non è condivisibile la tesi seguita nella sentenza appellata secondo cui gli atti del Comune avrebbero in realtà lo scopo d’impedire l’insediamento sul territorio di determinate attività, e in particolare di quelle che vorrebbe intraprendere la -OMISSIS-, con conseguente sviamento di potere.

Infatti, la variante riguarda l’intera area industriale, non singoli lotti, ed è dichiaratamente preordinata a orientare lo sviluppo socio-economico del territorio, dunque da un lato mira a perseguire fini di carattere generale, dall’altro, non essendo limitata a singoli compendi, non vi è prova che abbia quale scopo – e non quale effetto secondario – quello d’impedire iniziative individuali.

Inoltre, la localizzazione dell’impianto che la -OMISSIS- vorrebbe realizzare rientra tra le questioni che dovranno eventualmente essere considerate nel procedimento relativo all’autorizzazione integrata ambientale-AIA, il cui rilascio sostituirebbe ogni altro parere (anche comunale) e costituirebbe, ove occorra, variante allo strumento urbanistico (sul punto si v., tra le tante, Cons. St., sez. IV, sent. n. 2733 del 2020): anche per questo, è ragionevole ritenere che – come peraltro enunciato negli atti del Comune – lo scopo principale perseguito dall’Ente non fosse quello di ostacolare l’iniziativa della -OMISSIS-, quanto piuttosto, come già osservato, quello di orientare lo sviluppo del territorio per mezzo della disciplina urbanistica.

14.6. Dalla fondatezza del secondo, del quarto, del quinto e del settimo motivo deriva quella del sesto motivo, risultando la sospensione del procedimento di rilascio del permesso di costruire chiesto dalla -OMISSIS- giustificata dalla nuova disciplina urbanistica dell’area.

15. Nel giudizio di appello, la società ha riproposto le censure dedotte in primo grado, con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, non esaminate dal TAR (le prime «ove occorra, con riferimento al provvedimento del 19.06.2018» di sospensione del procedimento per il rilascio del permesso di costruire: si v. la memoria del 14 ottobre 2020, p. 2).

15.1. Con il primo motivo, si deduce: «ECCESSO DI POTERE (SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ARTT. 1 E SS. L. N. 241/90) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI IMPARZIALITA’E TUTELA DELLA CONCORRENZA E DI NON ALTERAZIONE DELLE PROCEDURE DI EVIDENZA PUBBLICA– VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 36 L. 317/1991)».

Secondo la società, la variante sarebbe finalizzata a evitare l’insediamento di attività “non gradite” e il riferimento all’opportunità di favorire l’accesso ai finanziamenti pubblici per le industrie agroalimentari non sarebbe credibile, essendo l’area già stata ricompresa tra quelle di crisi candidate a tali provvidenze; il Comune si sarebbe inoltre sostituito alla Regione nell’istituire un distretto industriale alimentare in assenza dei requisiti di legge.

15.2. Con il secondo motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 36 L. 317/1991) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE ARTT. 2, 3 E SS. REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011)».

Secondo la società, la variante sarebbe viziata da una carente istruttoria sullo stato di fatto e sulle eventuali richieste di nuovi insediamenti a carattere agroalimentare.

15.3. Con il terzo motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3 e 4 DEL REGOLAMENTO REGIONALE N. 5 DEL 04.08.2011; L.R.C. N. 16/2004) – ECCESSO DI POTERE – (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA – ERRONEITA’ – SVIAMENTO)».

Secondo la società, la variante sarebbe viziata da sviamento di potere e caratterizzata da manifesta ingiustizia, in quanto sarebbe preordinata al mero e unico fine di negare l’assenso alla realizzazione dell’impianto di trattamento dei rifiuti che questa intende installare.

La medesima censura è stata sostanzialmente articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come ventitreesimo motivo (con cui si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE ARTT. 2, 3 E SS. REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 47 L.R.C. 16/2004 IN RELAZIONE ARTT. 2, 3 E 4 REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011 ED ART. 12 D.LVO 152/2006)»).

15.4. Con il quarto motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 9 NTA PUC) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016- DM SVILUPPO ECONOMICO 9.6.2015 E CIRCOLARE ATTUATIVA N. 59282/2015 – DM SVILUPPO ECONOMICO 19.12.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE ARTT. 2, 3 E SS. REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 47 L.R.C. 16/2004 IN RELAZIONE ARTT. 2, 3 E 4 REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011 ED ART. 12 D.LVO 152/2006) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, BUON ANDAMENTO IMPARZIALITÀ – VIOLAZIONE DEL DIRITTO COSTITUZIONALE DI INIZIATIVA ECONOMICA E DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ (ART. 41 E 42 COST. – ART 833 – 379 – 2555 E 2501 C.C.)».

In particolare, la società denuncia come il Comune non abbia effettuato alcuna indagine di mercato prima di adottare la variante e non abbia ottenuto la previa approvazione del Consorzio ASI di Salerno.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come tredicesimo motivo.

15.5. Con il quinto motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 3 e 4 DEL REGOLAMENTO REGIONALE N. 5 DEL 04.08.2011; L.R.C. N. 16/2004) – ECCESSO DI POTERE – (DIFETTO ASSOLUTO DEL PRESUPPOSTO – DI ISTRUTTORIA – ERRONEITA’ – SVIAMENTO)».

Secondo la società, la variante si porrebbe in contraddizione con l’art. 9.a delle NTA, che continua a prevedere che nelle zone omogenee D sono ammesse numerosi destinazioni d’uso industriale, tra cui quella per impianti di trattamento dei rifiuti.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come quattordicesimo motivo.

15.6. Con il sesto motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 9 NTA PUC) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016- DM SVILUPPO ECONOMICO 9.6.2015 E CIRCOLARE ATTUATIVA N. 59282/2015 – DM SVILUPPO ECONOMICO 19.12.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE ARTT. 2, 3 E SS. REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 47 L.R.C. 16/2004 IN RELAZIONE ARTT. 2, 3 E 4 REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011 ED ART. 12 D.LVO 152/2006) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, BUON ANDAMENTO IMPARZIALITÀ – VIOLAZIONE DEL DIRITTO COSTITUZIONALE DI INIZIATIVA ECONOMICA E DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ (ART. 41 E 42 COST. – ART 833 – 379 – 2555 E 2501 C.C.)».

In particolare, la società sostiene che la variante, comportando una modifica alle destinazioni d’uso ammissibili, dovesse essere preceduta dalla valutazione ambientale strategica-VAS, come previsto dal regolamento regionale approvato con decreto n. 17 del 2009.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come quindicesimo motivo, con cui si lamenta inoltre il mancato svolgimento della valutazione d’incidenza.

15.7. Con il settimo motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DI LEGGE ARTT. 2, 3 E SS. REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011) – VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 47 L.R.C. 16/2004 IN RELAZIONE ARTT. 2, 3 E 4 REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011 ED ART. 12 D.LVO 152/2006)».

In particolare, si denuncia il mancato rispetto degli adempimenti procedurali previsti dall’art. 4 del regolamento regionale n. 5 del 2011 (redazione del rapporto preliminare accompagnato da indicazioni strutturali e documento strategico, individuazione dei soggetti competenti in materia ambientale e consultazione degli stessi).

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come sedicesimo motivo.

15.8. Con l’ottavo motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 47 L.R.C. 16/2004 IN RELAZIONE ARTT. 2, 3 E 4 REGOLAMENTO REGIONALE 5/2011 ED ART. 12 D.LVO 152/2006) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, BUON ANDAMENTO IMPARZIALITÀ – VIOLAZIONE DEL DIRITTO COSTITUZIONALE DI INIZIATIVA ECONOMICA E DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ (ART. 41 E 42 COST. – ART 833 – 379 – 2555 E 2501 CC)».

In particolare, la società lamenta che non siano state sentite in via preliminare le organizzazioni sociali, culturali, ambientaliste, economico-professionali e sindacali e che sia stato concesso un tempo troppo breve per la pubblica consultazione.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come diciassettesimo motivo.

15.9. Con il nono motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO) – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DEL GIUSTO PROCEDIMENTO, BUON ANDAMENTO IMPARZIALITÀ – VIOLAZIONE DEL DIRITTO COSTITUZIONALE DI INIZIATIVA ECONOMICA E DEL DIRITTO DI PROPRIETÀ (ARTT. 41 E 42 COST. – ARTT. 833 – 379 – 2555 E 2501 C.C.)».

In particolare, si denuncia la mancanza degli elaborati richiesti dal PTCP della Provincia di Salerno.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come diciottesimo motivo e, con riferimento al parere di coerenza al PTCP, come ventesimo motivo.

15.10. Con il decimo motivo, si deduce: «VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 27 D.L. 83/2012 IN RELAZIONE L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 E D.M. 4.08.2016) – ECCESSO DI POTERE (DIFETTO DEL PRESUPPOSTO – ARBITRARIETÀ – PERPLESSITÀ – SVIAMENTO)».

In particolare, la società lamenta la mancata acquisizione dei pareri degli Enti competenti in materia di tutela del territorio.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come diciannovesimo motivo.

15.11. Con l’undicesimo motivo, si deduce: «Violazione di legge (DL 120/1989 – art. 27 co 8 bis DL 83/2012 – Art. 13 D. Lgs 228/2001 – Art. 36 L. 317/1991 – DM Sviluppo Economico 9.6.2015 e Circolare attuativa n. 59282/2015 – DM Sviluppo Economico 19.12.2016 – Violazione di legge (artt. 1 e ss. L. n. 241/90) – Violazione del giusto procedimento – Eccesso di potere (Sviamento – Arbitrarietà – difetto del presupposto) – Violazione dei Principi del Giusto Procedimento, Buon Andamento Imparzialità – Violazione del diritto costituzionale di iniziativa economica e del diritto di proprietà (art. 41 e 42 Cost. – art 833 – 379 – 2555 e 2501 cc)».

In particolare, si sostiene che la variante, comportando ricadute negative per le imprese già insediate che intendano riconvertire la produzione o cedere a terzi l’attività, violi il principio dell’affidamento e si traduca in un’inammissibile divieto di alienazione ovvero di operazioni societarie.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come ventunesimo motivo.

15.12. Con il dodicesimo motivo, si deduce: «Violazione di legge (art 27 D.L. 83/2012 in relazione L. 120/1989, D.M. 31.01.2013, D.M. 9.06.2015 e D.M. 4.08.2016) – Eccesso di potere (difetto del presupposto – arbitrarietà – perplessità – sviamento) – Violazione di legge artt. 2, 3 e ss. Regolamento Regionale 5/2011) – Violazione di legge (art. 47 L.R.C. 16/2004 in relazione artt. 2, 3 e 4 Regolamento Regionale 5/2011 ed art. 12 D.Lvo 152/2006)».

In particolare, viene censurata, in via gradata, anche la DGR n. 604 del 2016 ove interpretata nel senso di prescrivere l’adozione di una variante urbanistica come quella approvata dal Comune di Buccino per l’accesso ai finanziamenti pubblici per le aree di crisi.

La medesima censura è stata articolata in primo grado anche con motivi aggiunti e viene altresì riproposta in appello come ventiduesimo motivo.

16. I motivi dedotti in primo grado e riproposti in appello non meritano accoglimento.

16.1. La prima, la seconda, la terza, la quarta (nella parte relativa al difetto d’istruttoria), l’undicesima, la dodicesima, la tredicesima (nella parte relativa al difetto d’istruttoria), la ventunesima, la ventiduesima e la ventitreesima censura sono infondate, per le medesime ragioni che hanno condotto a ritenere invece condivisibili le tesi esposte dal Comune nei motivi di appello.

16.2. La quarta e la tredicesima censura, con cui si lamenta che la variante non abbia ottenuto la previa approvazione del Consorzio ASI di Salerno, sono infondate, avendo l’Ente ha riferito (p. 13 della memoria del 29 maggio 2024, con affermazioni già rese negli scritti del primo grado), di averla inviata al Consorzio – come in effetti avvalorato dalla delibera di adozione n. 60 del 17 maggio 2018, in cui si dispone «di trasmettere la presente agli uffici comunali interessati, al R.U.P., alla Provincia di Salerno ed all’ASI» – senza che questo facesse pervenire alcuna osservazione od opposizione in proposito, così da configurarsi il suo tacito assenso.

16.3. La quinta e la quattordicesima censura, con cui si denuncia la contraddittorietà rispetto all’art. 9.a delle NTA, sono infondate, perché la disciplina della zona D.i 16 è speciale – in quanto specifica quali tra le attività industriali possono essere insediate – rispetto alla norma invocata dalla società, che riguarda in via generale le zone omogenee D non destinate al turismo, pertanto non vi è contraddizione tra le due disposizioni.

16.4. La sesta e la quindicesima censura, con cui si denuncia il mancato svolgimento della VAS e della valutazione d’incidenza, sono infondate perché in caso di modifiche ai piani vigenti l’art. 12, co. 6, del decreto legislativo n. 152 del 2006 – che, essendo una fonte primaria, in caso di antinomia prevale sul regolamento adottato con decreto del Presidente della Regione n. 17 del 2009 e sugli indirizzi operativi di cui alla delibera della Giunta n. 203 del 2010, invocati dalla società – limita la verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la stessa VAS «ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati dagli strumenti normativamente sovraordinati» ed è condivisibile la tesi del Comune secondo cui, trattandosi di una disciplina che circoscrive le attività che possono essere svolte nell’ambito di quelle già ammesse, non produce impatti ulteriori rispetto a quelli già considerati in sede di approvazione del PUC.

16.5. La settima e la sedicesima censura, con cui si denuncia l’inosservanza degli adempimenti procedimentali per l’approvazione della variante, sono infondate.

Invero, il Comune ha rispettato l’art. 4 del regolamento regionale n. 5 del 2011, secondo cui per la variante si segue la procedura ordinaria di cui all’art. 3, con i termini dimezzati: è stato redatto il progetto di variante preliminare, il quale è stato poi sottoposto alla fase di pubblica consultazione, quindi adottato dalla Giunta e infine approvato dal Consiglio, previa pubblicazione (sul Bollettino della Regione, all’albo pretorio e sul sito internet istituzionale del Comune) e acquisizione delle osservazioni dei soggetti interessati – che hanno indotto la Giunta ad aggiornare la variante adottata, tenendo in maggior considerazione la posizione delle imprese già insediate – dei pareri obbligatori e del parere dell’ufficio ambiente-VAS associato tra i Comuni di Buccino e di Sicignano degli Alburni.

16.6. L’ottava e la diciassettesima censura, con cui si lamenta il mancato coinvolgimento delle organizzazioni sociali e la tempistica – in tesi, eccessivamente breve – per lo svolgimento della consultazione pubblica, sono infondate.

Il Comune ha invero invitato a esprimersi sul progetto di variante le organizzazioni sociali, culturali, sindacali, economico-professionali e ambientali con nota prot. 2627 del 19 aprile 2018, e il tempo trascorso dall’indizione (19 aprile 2019) allo svolgimento (24 aprile 2019) della consultazione non è censurabile, non essendovi un termine dilatorio espresso e non essendo uno spazio di cinque giorni così breve da impedire la partecipazione (come dimostrato dal fatto che erano presenti i rappresentanti di Confindustria Salerno, del Collegio dei Geometri e Geometri laureati della Provincia di Salerno, del Consiglio dell’Ordine dei Geologi della Campania).

16.7. La nona, la diciottesima e la ventesima censura, con cui si contesta la mancanza degli elaborati previsti dal PTCP, sono infondate, perché l’art. 34-decies delle NTA del Piano provinciale disciplina l’elaborazione del PUC e non si riferisce di per sé a singole varianti puntuali.

16.8. La decima e la diciannovesima censura, relative al presunto mancato coinvolgimento degli Enti competenti in materia di tutela del territorio, sono infondate, dato che il Comune, con nota prot. 5809 del 31 agosto 2018, ha trasmesso la variante alla Provincia di Salerno, all’Autorità di Bacino, al Settore provinciale del Genio civile, all’ASL di Salerno, al Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Salerno e alla Soprintendenza per l’acquisizione dei relativi pareri (i quali sono stati resi in senso favorevole, come attestato nella delibera di approvazione finale della variante).

17. In conclusione, i motivi dedotti dal Comune sono fondati, nei termini sopra esposti, mentre non lo sono quelli riproposti dalla -OMISSIS-: ne consegue l’accoglimento dell’appello e, in riforma della sentenza del TAR, il rigetto del ricorso di primo grado.
18. La particolare complessità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite del secondo grado di giudizio (essendo state già compensate quelle del primo grado).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado; compensa tra tutte le parti le spese di lite del grado.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2024, tenutasi da remoto ai sensi dell’art. 87, co. 4-bis, cod. proc. amm., con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO