Con sentenza n. 630 del 4 settembre 2024, la Sezione I del TAR Umbria, ha confermato la legittimità di un’ordinanza comunale che ordinava la demolizione di un muro di recinzione abusivo, eretto in difformità dal titolo edilizio e sulla sede di una strada vicinale comunale, nonostante l’abuso risalga a oltre trent’anni. Il Tribunale ha stabilito che il tempo trascorso tra la realizzazione dell’abuso e l’adozione dell’ordinanza non influisce sulla validità del provvedimento di demolizione, respingendo la tesi secondo cui l’inerzia amministrativa potesse conferire legittimità all’opera abusiva. La Corte ha ribadito che l’ordine di demolizione deve essere basato esclusivamente sul carattere abusivo dell’intervento, senza necessità di una motivazione rafforzata riguardante l’attualità dell’interesse pubblico al ripristino della legalità, come previsto dalla giurisprudenza consolidata (Adunanza plenaria n. 9 del 2017). In sintesi, il TAR ha confermato che l’ordinanza comunale, pur emessa dopo un lungo periodo, è conforme alle norme e non richiede ulteriori motivazioni oltre a quelle che giustificano la sanzione dell’abuso edilizio.

Pubblicato il 04/09/2024

1. 00630/2024 REG.PROV.COLL.
2. 00006/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6 del 2024, proposto da – OMISSIS –  in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimo Marcucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gualdo Cattaneo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mirco Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

“- OMISSIS – ” società agricola semplice, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Augusto De Matteis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Perugia, via Bonazzi, 9;

per l’annullamento

previa sospensione dell’efficacia,

dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Gualdo Cattaneo n. 66 del 6 novembre 2023, recante ordine di demolizione di opere difformi e di riapertura di strada comunale, e di ogni atto presupposto, conseguenziale e/o comunque connesso ad oggi non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gualdo Cattaneo e della società agricola semplice “- OMISSIS – ”;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 luglio 2024 la dott.ssa Daniela Carrarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe la dott.ssa Paola Nannucci, in qualità di liquidatore della società – OMISSIS – , ha agito per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Gualdo Cattaneo n. 66 del 6 novembre 2023, recante l’ordine di demolizione di opere difformi realizzate nel completamento di una recinzione e di riapertura di un tratto di strada comunale.
2. Emerge dagli atti di causa che, con atto n. 144 del 10 luglio 1989, il Comune di Gualdo Cattaneo autorizzava il sig. – OMISSIS –  – OMISSIS –  ad eseguire il completamento di una recinzione sull’immobile all’epoca di sua proprietà, sito nel Comune in via dei colli e censito al foglio 50 part. 125, 124, 130, 129, 279, 283, 312; la recinzione è stata completata nel 1992.

Con pec del 9 gennaio 2023, il Comune di Gualdo Cattaneo trasmetteva alla dott.ssa Paola Nannucci, nella sua qualità di liquidatore della società – OMISSIS – , la comunicazione di avvio del procedimento per la verifica dell’ottemperanza delle prescrizioni della autorizzazione edilizia n. 144 del 1989.

Con nota del 18 aprile 2023, avente ad oggetto “Annullamento dell’avvio del procedimento prot. 256 del 9/1/2023. Comunicazione avvio procedimento e sospensione lavori ex L. 241/1990 e L.R. Umbria n.1/2015”, l’Amministrazione comunale provvedeva all’annullamento della precedente comunicazione – volta all’adozione di un provvedimento di annullamento in autotutela del titolo abilitativo – ed all’avvio del procedimento finalizzato all’adozione dei provvedimenti di cui agli artt. 143 e ss. l.r. n. 1 del 2015, in ragione delle difformità realizzative emerse, con contestuale ordine di sospensione dei lavori.

Emerge da tale comunicazione che, a seguito di diverse segnalazioni pervenute al Comune riguardanti una presunta chiusura della strada vicinale insistente tra le particelle nn. 279 e 283, si era reso necessario un rilievo topografico (eseguito il 22 settembre 2021); in esito a tali verifiche l’Amministrazione aveva inizialmente ipotizzato un’illegittimità del titolo abilitativo ed avviato il procedimento con comunicazione del 9 gennaio 2023. Tuttavia, a seguito di ulteriori indagini, «veniva acclarato che la strada comunale compresa tra le part. nn. 279 e 283, foglio 50, era stata comunque rappresentata nella documentazione grafica allegata alla prativa edilizia … pertanto non sussistono in realtà i presupposti per poter procedere all’annullamento in autotutela del titolo abilitativo; viceversa dalle ulteriori verifiche sono emerse difformità al titolo assentito con autorizzazione edilizia n. 144 del 10.07.1989; in particolare, risulta che mentre la recinzione di progetto viene interrotta in corrispondenza del tracciato stradale, in realtà la recinzione realizzata taglia ed interrompe la strada di mappa, la quale contestualmente viene traslata parallelamente verso est e spostata interamente sulla particella 283».

L’odierna ricorrente trasmetteva osservazioni a mezzo del proprio legale con pec del 14 luglio 2023, evidenziando che i lavori risultano da tempo terminati e che la strada contestata rientra nella proprietà privata dei – OMISSIS –  almeno dal 1992, con conseguente tardività delle contestazioni mosse, anche in considerazione dell’intervenuta sdemanializzazione tacita per mancata volontà dell’Ente comunale di provvedere alla conservazione della destinazione del bene al passaggio pubblico.

Con ordinanza dirigenziale n. 66 del 6 novembre 2023 veniva ordinata all’odierna ricorrente la demolizione di opere difformi eseguite sul sedime stradale della strada di mappa per una lunghezza di circa 6,50 metri e la riapertura del tracciato della strada attualmente classificata come comunale e compresa tra le partt. 279 e 283 del foglio 50 fino all’edificio part. 124.

3. Parte ricorrente ha articolato tre motivi in diritto per:
4. violazione di legge dell’art. 3 l. n. 241 del 1990 per difetto di motivazione rafforzata, lamentando la tardività dell’intervento comunale, assunto ad oltre trent’anni dalla realizzazione dell’opera – non nascosta né di difficile contestazione – che comporterebbe un onere motivazionale aggravato in capo all’Amministrazione circa l’individuazione dell’interesse pubblico specifico all’emissione della sanzione demolitoria;
5. eccesso di potere per difetto di istruttoria, in quanto i tecnici comunali non hanno effettuato alcun accesso alla proprietà dei sig.ri – OMISSIS – ; inoltre l’Amministrazione non avrebbe riscontrato le osservazioni di parte ricorrente in merito all’intervenuta sdemanializzazione del tratto stradale;

iii. violazione di legge dell’art. 829 cod. civ., sdemanializzazione tacita; ad avviso di parte ricorrente, non sussisterebbe allo stato un interesse pubblico da tutelare con l’emissione di un ordine di demolizione attesa l’intervenuta “sdemanializzazione tacita” della strada comunale prevista tra la partt. 279 e 283 del foglio 50. Tale tratto stradale, pur essendo inserito formalmente nell’elenco delle strade comunali, dovrebbe ad oggi deve essere necessariamente “sdemanializzato” per il mancato utilizzo da parte del Comune di Gualdo Cattaneo – che per oltre trent’anni non si è occupato della manutenzione della strada, sottratta per lungo tempo all’uso pubblico – nonché per la realizzazione di atti univoci ed incompatibili con la volontà di conservare la destinazione del bene al passaggio pubblico.

4. Si è costituito per resistere in giudizio il Comune di Gualdo Cattaneo.

Nell’argomentare circa l’infondatezza delle censure attoree, la difesa resistente ha evidenziato, in particolare, che l’iter istruttorio, a differenza di quanto sembrerebbe voler intendere parte ricorrente, non si è basato unicamente sul rilievo topografico, ma ha contemplato, come espresso nell’ordinanza impugnata, anche altre e successive verifiche, nonché l’esame delle planimetrie allegate al progetto al tempo assentito. Le memorie procedimentali di parte ricorrente, seppur tardivamente presentate, sono state comunque esaminate dall’Amministrazione, come risulta dallo stesso provvedimento gravato. La difesa comunale nega che possa ritenersi intervenuta l’invocata “sdemanializzazione tacita” della strada, fattispecie che richiede comportamenti inequivoci dell’ente proprietario, incompatibili con la volontà di conservare il bene all’uso pubblico e tali da non poter essere desunti dalla mera circostanza che un bene non sia più adibito anche da lungo tempo ad uso pubblico; l’usurpazione rispetto ad un bene pacificamente demaniale, direttamente ascrivile al contegno del privato che, per mezzo del predetto abuso, lo ha sottratto alla pubblica fruizione, non può ragionevolmente essere elemento significativo al fine di dimostrare la volontà dell’Ente esponente di sottrarre la strada all’uso pubblico.

5. Si è costituita in giudizio l’azienda agricola – OMISSIS – 

Dopo aver proposto una propria ricostruzione dei fatti pregressi, la controinteressata ha sottolineato, in particolare, come la “sdemanializzazione” della “strada vicinale”, adombrata dalla parte ricorrente in sede provvedimentale, nulla abbia a che vedere col procedimento sanzionatorio di cui all’art. 140 e ss. l.r. n. 1 del 2015, che ruota esclusivamente attorno a quella difformità tra l’assentito ed il realizzato, pacifica ed incontestata. Pertanto, la difesa controinteressata ha evidenziato come le digressioni di parte ricorrente siano eccentriche rispetto all’oggetto del giudizio, che riguarda un’ordinanza di demolizione, la quale, a prescindere dalla (mai avvenuta) sdemanializzazione tacita del sedime delle opere abusive, trova fondamento e giustificazione nel fatto, incontestato, che – in difformità rispetto al progetto assentito, che prevedeva che la recinzione si interrompesse in p- OMISSIS – mità del tracciato stradale – «… in realtà … taglia ed interrompe la strada di mappa, la quale contestualmente viene traslata parallelamente verso Est e spostata interamente sulla particella 283».

6. A seguito della trattazione camerale, con ordinanza del 23 gennaio 2024 n. 10 è stata accolta l’istanza cautelare «ritenuto … che debba darsi prevalenza all’esigenza di mantenere la res adhuc integra nelle more della decisione della controversia, considerata, altresì, la mancata opposizione delle difese di controparte espressa in sede di discussione camerale»; il merito è stato fissato al 23 luglio 2024.
7. Le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche in vista della trattazione in pubblica udienza.

7.1. La parte ricorrente, con memoria ex art. 73 cod. proc. amm., ha per la prima volta contestato l’esatta individuazione del tratto di recinzione abusiva ed ha avanzato istanza istruttoria finalizzata a verificare l’esatto sedime della strada comunale e la conformità delle opere realizzate rispetto all’autorizzazione n. 144 del 1989.

7.2. Le controparti si sono opposte alle istanze di parte ricorrente, evidenziandone l’eccentricità rispetto al thema decidendum introdotto con il ricorso, nonché eccependo la tardività ed inammissibilità dei profili ulteriori introdotti con gli scritti difensivi rispetto a quelli denunciati con il ricorso.

8. All’udienza pubblica del 23 luglio 2024, uditi per le parti i difensori come specificato a verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.
9. Il ricorso non è meritevole di accoglimento.

9.1. Va preliminarmente evidenziato che risulta pacificamente ammessa nel ricorso introduttivo la difforme realizzazione, rispetto al titolo abilitativo n. 144 del 1989, della recinzione (in muratura per una altezza di 50 cm sovrastata da recinzione metallica di 60 cm) con conseguente interruzione di un tratto della strada vicinale c.d. “del Colle”, già classificata tra le strade comunali con D.C.C. n. 42 del 5 giugno 1973, difformità descritta nella motivazione della gravata ordinanza n. 66 del 2023.

Al riguardo risultano inammissibili le contestazioni circa l’esattezza dell’individuazione dell’abuso mosse dalla ricorrente solo in sede di memorie ex art. 73 cod. proc. amm., in quanto introdotte tardivamente e con memoria non notificata.

9.2. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente contesta esclusivamente il difetto di motivazione del gravato provvedimento che, secondo la prospettazione attorea, avrebbe dovuto essere assistito da motivazione rinforzata in ragione del lasso temporale trascorso tra la realizzazione dell’abuso e la contestazione dello stesso da parte dell’Amministrazione comunale.

La censura è prova di pregio.

Giova rammentare che per pacifica giurisprudenza amministrativa «non può avere rilievo, ai fini della validità dell’ordine di demolizione, il tempo trascorso tra la realizzazione dell’opera abusiva e la conclusione dell’iter sanzionatorio. La mera inerzia da parte dell’amministrazione nell’esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l’edificazione sine titulo) è sin dall’origine illegittimo. Allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere ‘legittimo’ in capo al proprietario dell’abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata. Non si può applicare a un fatto illecito (l’abuso edilizio) il complesso di acquisizioni che, in tema di valutazione dell’interesse pubblico, è stato enucleato per la diversa ipotesi dell’autotutela decisoria. Non è in alcun modo concepibile l’idea stessa di connettere al decorso del tempo e all’inerzia dell’amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l’abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l’edificazione avvenuta senza titolo, non emergendo oltretutto alcuna possibile giustificazione normativa a una siffatta – e inammissibile – forma di sanatoria automatica. Se pertanto il decorso del tempo non può incidere sull’ineludibile doverosità degli atti volti a perseguire l’illecito attraverso l’adozione della relativa sanzione, deve conseguentemente essere escluso che l’ordinanza di demolizione di un immobile abusivo debba essere motivata sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale al ripristino della legalità violata. In tal caso, è del tutto congruo che l’ordine di demolizione sia adeguatamente motivato mercé il richiamo al comprovato carattere abusivo dell’intervento, senza che si impongano sul punto ulteriori oneri motivazionali, applicabili nel diverso ambito dell’autotutela decisoria. Il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell’interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell’intervento. Anche nel caso in cui l’attuale proprietario dell’immobile non sia responsabile dell’abuso e non risulti che la cessione sia stata effettuata con intenti elusivi, le conclusioni sono le stesse (così la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2017)» (C.d.S., sez. VI, 4 ottobre 2021, n. 6613).

Costituisce, pertanto, jus receptum che «il provvedimento, con cui è ingiunta, sia pure a distanza di tempo, la demolizione di un immobile abusivo e non assistito da un titolo legittimo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al sussistere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso neanche nel caso in cui l’ingiunzione di demolizione sia disposta a distanza di tempo dalla realizzazione di tal abuso» (C.d.S., sez. VII, 11 aprile 2024, n. 3315; cfr. C.d.S., A.P., 17 ottobre 2017, n. 9; C.d.S., sez. II, 2 ottobre 2023, n. 8617; Id., sez. VI, 23 agosto 2023, 7918).

9.3. Da quanto sopra consegue l’infondatezza tanto delle censure di difetto di motivazione, di cui al primo mezzo, che di difetto di istruttoria di cui al secondo motivo, atteso che in ragione dell’acclarata difformità del manufatto, il provvedimento comunale è atto dovuto e vincolato e non necessita di motivazione aggiuntiva rispetto all’indicazione dei presupposti di fatto e all’individuazione e qualificazione degli abusi edilizi. Alcuna rilevanza assume nel caso che occupa la ricostruzione dell’esatto tracciato della strada comunale al di là dell’interruzione, in quanto la contestazione attiene alla realizzazione di una recinzione perimetrale in muratura oltre il limite assentito dal titolo, ammessa dalla parte ricorrente.

9.4. Né sussiste la pretesa violazione delle garanzie procedimentali, atteso che nel provvedimento gravato l’Amministrazione ha dato conto delle osservazioni presentate.

Secondo condiviso orientamento costante, «Nel procedimento amministrativo l’onere di cui all’art. 10-bis, l. n. 241/1990 non comporta la puntuale confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata; al contrario, per giustificare il provvedimento conclusivo adottato, è sufficiente la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell’atto stesso, alla luce delle risultanze acquisite”, “essendo, cioè, sufficiente che dalla motivazione si evinca, come nel caso di specie, che l’amministrazione abbia tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà» (C.d.S., sez. V, 30 agosto 2023, n. 8063); difatti, «non può essere aggravato un procedimento cadenzato dal rispetto di tappe ben precise da obblighi ulteriori oltre quelli “minimi” necessari ad assicurare al privato anticipatamente la conoscenza delle ragioni poste a fondamento del provvedimento finale e di poter interloquire in contraddittorio e collaborare all’istruttoria» (C.d.S., sez. V, 30 agosto 2023, n. 8063).

Del resto, alla luce delle considerazioni già svolte, alcun riflesso sull’adozione del provvedimento gravato potrebbe farsi discendere dalla presunta “sdemanializzazione tacita” del tratto stradale invocata dalla parte ricorrente, in quanto l’eventuale diversa proprietà del sedime non influirebbe sulla legittimità dell’ordine di ripristino, stante l’incontestata difformità dell’opera realizzata rispetto al titolo abilitativo.

Conseguentemente, nel caso che occupa non sussistono i presupposti l’accertamento circa la proprietà, pubblica o privata, della strada, o circa l’esistenza di diritti di uso pubblico sulla strada medesima, accertamento sarebbe possibile incidentalmente ai sensi dell’art. 8, comma 1, cod. proc. amm. solo laddove necessario alla decisione, essendo la relativa giurisdizione rimessa al giudice ordinario (Cass., S.U., 23 dicembre 2016, n. 26897; C.d.S., sez. V, 26 giugno 2024, n. 5646).

10. Per quanto esposto, il ricorso deve essere rigettato, ravvisandosi, tuttavia, giuste ragioni per disporre la compensazione delle spese per la particolarità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 23 luglio 2024 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Daniela Carrarelli, Primo Referendario, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

IL SEGRETARIO